关于两法衔接机制在药品监管实践中的运用及思考

北京市药品监督管理局石景山分局

张桂敏 钱红 刘洪杰

2007年的“7·23”和2010年的“11·20”制售邮寄假药大案的成功侦破，让药监与公安部门的联合行动配合更加默契。2010年6月，《北京市行政执法与刑事司法衔接工作办法(试行)》和《北京市行政执法与刑事司法衔接工作联席会议制度(试行)》[1]的颁布，使两法衔接机制又面临着新的要求和发展，如何更加有效地推进两法衔接工作，使药监与公安部门配合更加紧密，有效地遏制涉药违法犯罪，确保首都用药安全，还有待深入探索。

1两法衔接机制的概念及内容

▲北京市药监局石景山分局被评为“11·20”专案特殊贡献先进集体

两法衔接的机制全称是“行政执法与刑事司法相衔接的工作机制”，包括四个方面的内容：①行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的衔接机制；②行政执法机关向检察机关移送涉嫌职务犯罪的衔接机制；③检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；④检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。这四部分既相互独立又紧密联系，共同构成两法衔接的机制体系，其中行政执法机关与公安机关的移送案件衔接机制是工作的重点。

2 两法衔接机制的起源、发展及作用

2.1 近年来行政执法领域存在着“以罚代刑，有罪不纠”的现象，对经济犯罪的打击力度不够，使正常的社会管理和秩序受到影响，在整顿和规范市场经济工作中，执法司法工作中存在着实际发生多，查处少；行政处理多，移送司法机关少等问题。行政执法与刑事司法相互衔接不足，行政执法机关与刑事司法机关没有形成打击犯罪的合力，检察机关囿于知情渠道不畅通，难以开展有效监督，因此，建立起行政执法与刑事司法的有效衔接变得十分迫切。

行政执法与刑事司法两法衔接机制的提出源于2000年10月，国务院在全国范围内开展的一场声势浩大的严厉打击制售伪劣商品违法犯罪活动。在此过程中，也出现了行政执法机关对查获的涉嫌犯罪的案件如何向司法机关移送缺乏明确的法律规定的问题。

2001年4月，国务院关于《整顿和规范市场决定秩序的决定》明确要求：加强行政执法与刑事司法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪的行为及时移送司法机关处理，这是第一次提出两法衔接的概念。

2.2 作为北京市政府近年来强调的重点工作之一，行政执法与刑事司法衔接工作意义十分重大。①两法衔接机制是服务于区域经济发展的有效手段。通过两法衔接的信息共享平台对执法中发现、收集、固定、保全、完善证据工作进而向相关的执法机关提出意见和建议，通过深挖案件线索，打击违法犯罪，促进区域经济发展。②建立两法衔接机制是打击和预防犯罪的客观需要。加强两法衔接形成监督与配合并重，实体与程序并重的执法司法合力，有利于监督行政机关工作人员依法履职，及时移送犯罪案件[2]，避免有案不送，以罚代刑的问题，使每一名违法犯罪行为人都能依法被追究相应的责任，从制度上制约了行政机关工作人员的行为，减少了徇私舞弊、不移交刑事案件罪、滥用职权罪等渎职犯罪出现的可能。

3 两法衔接机制在药品监管实践中的运用

目前，两法衔接主要依据两个文件：《北京市行政执法与刑事司法衔接工作办法(试行)》和《北京市行政执法与刑事司法衔接工作联席会议制度(试行)》[1]（以下简称“两个文件”）。

通过对文件具体条款的理解和执行，石景山分局与公安、检察机关建立起良好的无缝衔接工作机制，为“11·20”大案的顺利侦破打下了良好的基础。

3.1“两个文件”中“提前介入”条款的理解和运用 “两个文件”中《北京市行政执法与刑事司法衔接工作办法(试行)》第八条中规定药监部门“对于案情重大、复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以将案件情况向公安机关、人民检察院通报，并可以就涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题进行咨询。对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，可以书面商请公安机关提前介入。”[1]

第十九条规定，对于药监部门向公安机关咨询的案件“公安机关应当认真研究，并在接受咨询之日起7日内回复意见”；药监部门书面商请提前介入或联合调查的案件，“公安机关应当积极予以配合，发现涉嫌犯罪，应当及时依法立案侦查，不能及时介入的，应当在收到书面商请意见之日起3日内书面告知行政执法机关。”

对于立案后感觉疑难、复杂、重大的案件，还可以“书面商请人民检察院适时介入侦查。”检察机关介入后，可以“参加案件讨论，审查相关案件材料，提出取证建议，并对侦查活动实施法律监督。”[1]

药监部门在调查手段受到权限制约的情况下应当也必须善于运用“提前介入”条款，实现有效打击、惩治涉药违法犯罪的目的。

3.2药监与公安部门执法权限的对比和互补性药监与公安部门各自的执法权限，特别是调查取证以及侦破时的权限幅度是不同的，必须保证所有执法行为在法律、法规、规章授权范围内施行。这就首先需要明确调查权（检查权）、搜查权、侦查权的含义与区别。

依据行政合法性原则，药监部门在调查取证、检查场所时是要严格依据法律、依据程序的，行政执法权的具体内容通常包括以下几个方面：①必须基于法律的授权才能存在；②必须依据法律行使；③行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要旨。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十二条第一款第（一）项规定：“‘侦查’是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”[3]可见，药监部门没有侦查权。

《行政处罚法》第三十六条规定：“……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”[4]

《药品管理法》第六十四条规定：“药品监督管理部门有权按照法律、行政法规的规定对报经其审批的药品研制和药品的生产、经营以及医疗机构使用药品的事项进行监督检查，有关单位和个人不得拒绝和隐瞒。”[5]药监部门有调查权（检查权），有权对药品研制、生产、经营、使用的事项实施监督检查。

必须明确，搜查与检查是两种性质不同的执法手段：搜查是一种侦查行为，而检查是一种具体行政行为；搜查不仅限于对住宅的搜查，还包括对人身、物品等的搜查，检查仅限于检查其住宅、做调查笔录。更重要的是，搜查的强度要远远大于检查，搜查可以打开箱柜搜寻、查找，是强制检查，而检查仅是对摆放于表面的目标物进行查看、复制，不允许翻看、查找。而且，搜查的实施主体是公安、国家安全、法院、检察院等侦查人员。

3.3 “提前介入”条款的运用可以说是11·20大案侦破的一大亮点，有效促成了药监与公安携手跟踪、调查、固定证据，乃至完成抓捕、查封、扣押，最终打掉了危害社会、荼毒人民群众的特大制售邮寄假药团伙。

另一方面，药监与公安人员调取的证据及采取的技术手段，包括药品检验报告、召开专家论证会、厂家协查报告、IP地址落地、QQ聊天记录、电话及车牌所有人身份证信息等，单凭药监或者公安部门都很难独立完成。在药监与公安部门的携手努力下，才得以顺利完成了整个阶段的调查取证。