促进低碳经济发展的财政政策着力点研究

李萍

（广西财经学院 财政与公共管理学院，广西 南宁530003）

促进低碳经济发展的财政政策着力点研究

李萍

（广西财经学院 财政与公共管理学院，广西 南宁530003）

低碳经济是各国共同关注的课题，也是世界经济结构优化努力的方向，为此各国都高度重视。但就我国来看，虽然已制定了一系列扶持低碳经济发展的财税政策，但较之于低碳经济发展的需求还存在很多不足。本文主要从三个方面来探讨并提出相应的建议。

低碳经济；财政政策；研究

一、低碳经济发展需要财税政策的扶持和引导

低碳经济外部性是财税政策扶持的重要理论。低碳经济是新的经济发展模式，它的推进、发展到稳定需要较长的过程，且需大量的资金投入，而目前它的社会认知度和利润的空间都很低，为此需要政府通过制定相关的财税政策来促进其发展。

二、促进低碳经济发展的财税政策着力点分析及建议

根据低碳经济发展的现状及需求，本文选取了低碳经济发展的几个关键领域作为财税政策扶持的着力点来研究并提出建议。

（一）着力点之一：财政生态环境保护的投入

1.财税政策在本领域存在的问题

（1）环保的财政投入偏低。从低度碳经济特征来看，环境质量改善是其持续发展的重要条件，而环境质量的改善是以资金和技术的投入为依托的。从发达国家来看，当治理生态环境的财政投入占GDP比例为1%～1.5%，可以控制生态环境污染恶化的趋势，当达到2%～3%时，环境质量有可能改善。我国生态环保投资虽然从总额还是占GDP的比重都呈上升趋势（如下表），但与发达国际的指标相比还存在一定差距。

来源：中华人民共和国环境保护部

（2）生态环境补偿机制缺乏。我国作为生态补偿的各种财政转移支付隐含并分散在财政体制分成和各种专项之中，如生态林养护、污染治理等生态环境补偿中，多数并无受惠条件限制，即财政资金获得与否以及获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设的任务并不挂钩，只要项目符合申报条件，均可获得财政补助。为此导致财政环保投资效益低下。

（3）缺乏系统的环境保护税收政策。一是没设立专门的环境税种。我国只存在与环保有关的税种即资源税、耕地占用税及土地使用税等中。尽管这些税种的设置为环境保护和减少污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。二是有关生态环境税收的规定不完善。如消费税主要是对环境造成污染的汽油、小气车等消费品列入征收范围，并对小气车按排气量大小确定高低不同的税率，但没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。耕地占用税、土地使用税等属于对土地资源征税，但他们之间没有形成一定的体系，从而影响其治理生态环境的导向作用。

2.政策建议

（1）建立财政环保预算，以确定支持环保的长效机制。可考虑以下办法：规定各级财政预算安排的环保资金要高于同期财政总收入的增长幅度；规定当年政府新增财力主要应向环保倾斜；规定财政环保支出应占国内生产总值或财政总支出的一定比例；将发展低碳经济作为专门科目纳入国家预算,设立低碳经济发展专项资金。具体由中央专项和地方财政资金两部分组成，主要投向低碳或无碳能源的开发、技术推广及能源的高效利用等，并建立一套完善的评估机制,

（2）完善我国财政转移支付生态补偿机制。第一建立生态补偿基金，开辟新的财政转移支付资金渠道。目前体现生态补偿的转移支付多数为财政预算内资金，从现实来看，要继续在预算内大幅安排生态环境专项资金有较大难度。可以参照已有的专项基金征收管理使用办法，如教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加，建立生态补偿专项基金，以进一步加大生态补偿力度。

第二建立“异地开发生态补偿试验区”。由于目前生态环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系，要客观评价生态环境资源损失和受益情况，还有一些操作技术上的困难，难以解决“补偿多少，怎样补偿”的问题。建立“异地开发生态补偿试验区”，是现有条件下完善我国生态补偿机制的可行之策。可通过制定相应的政策法规和保障措施，定向允许各源头保护区和生态脆弱区前去“生态补偿试验区”招商引资和异地发展，并以发展所取得的利税返回支持这些地区的生态环境保护和建设工作。同时也可促进“异地开发生态补偿试验区”所在地的产业集聚和发展。

（3）建立和完善低碳税收政策。第一开征环境税。借鉴国际经验，建议开征环境保护税，适时开征燃油税并改革相关税种，完善其环境保护功能，修订税收优惠措施，优化环境税制结构。据当前国情建议先开征含硫燃煤税、含铅汽油税两种环境保护税。

第二调整和完善现行的资源税，扩大征收范围。现行的税制结构中主要是流转税、收益税等；资源税所占比重很小、品目过少；应提高资源税比重，扩大资源税税种，如水资源税、矿产资源税、森林资源税等；现行税制中对土地课征的税种有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，各成体系，相对独立，造成征收困难，建议将土地使用税、土地增值税、耕地占用并入资源税，共同调控我国资源的合理开采开发。

（二）着力点之二：低碳科技创新与应用

1.当前我国财税政策在促进低碳技术创新方面的不足

第一，没有针对企业技术创新的整个过程设计相应的激励财税政策。长期以来虽然对企业技术改造、技术引进给予了一定的支持优惠，对企业技术开发的新产品带来的利润也予以减免，这只是一种事后鼓励。而在企业创建、技术开发阶段，财税政策并无实质性的支持，更没有考虑开发过程的失败和具有外溢性创新成果的财政补贴，完全依靠企业自身积累来科技创新和技术研究。另外，对企业新发明财税政策也显得薄弱,没有对企业的发明给予适当的财力支持。在税收的优惠待遇也十分模糊和不明确,对企业发明人所取得特许权所得、转让所得税收优惠不够。

第二财税政策的一些方面不利于企业技术创新动力机制的形成。在对企业技术创新的风险防范上，我国财税政策几乎没有相应政策，也没有建立相应的风险基金，对企业技术创新过程中的风险损失不能给予适当补助，或予以税收优惠。财税政策在企业技术创新风险规避上的缺陷，影响了企业技术创新的动能。

2.政策建议

（1）优化财政科研投入结构，改进投入方式。政府促进产业技术创新重点在于进行有选择的政策引导。财政资助重点：企业无力或不愿投入的领域，主要是一些公共性强，社会效益好，风险比较大的共性技术、关键技术研究；加大支持重点技术创新，支持产业集群公共服务体系建设；提供若干行业的技术基础设施，鼓励集群创新和技术共享；大力培育技术创新服务机构，加快建立面向中小企业的产业技术创新服务平台。在支持方式上，财政应特别注重拨款、贴息、担保等多种支持方式的合理运用，发挥财政“四两拨千斤”的扶持作用。

（2）制定鼓励企业研发投人的财税收政策，并制定实施细。在制定支持企业技术创新的税收政策时，尽可能保持这些税收优惠政策持久性，使企业能够获得持续稳定的研发支持。具体建议：对于符合低碳产业政策要求的投资，实行投资抵免、加速折旧等政策；给新建低碳产业企业实行所得税优惠，对于这类企业，自开办之日起先免税再减税，第1～5年免征企业所得税，第6～10年减半征收企业所得税；以费代税，企业研究开发费超过其占当年销售额3%的部分可冲抵该企业当年的所得税。免征关税，企业用于研究开发的进口仪器、仪表等试验和检测设备、试剂、材料和其它技术资料等免征关税。新成立的技术密集型企业或开始转入技术密集型产品生产的企业，可在一定期限内减免所得税。建立企业技术开发基金，可按企业技术创新资金的一定比例提取，在计征所得税时予以抵扣，以提高企业技术创新的积极性。

（3）建立绿色证书交易制度。绿色证书交易制度是建立在配额制度基础上的可再生能源交易制度。在绿色证书交易制度中，一个绿色证书被指定代表一定数量的可再生能源发电量，当国家实行法定的可再生能源配额制度时，没有完成配额任务的企业需要向拥有绿色证书的企业购买绿色证书，以完成法定任务。通过绿色证书，限制高碳能源的使用，引导企业研发和采用低碳技术。

（三）着力点之三：低碳产业的培育与发展

1.低碳产业的重要性

低碳产业作为新的经济发展模式的核心支撑，将成为经济转型新的引擎。首先由于低碳产业涉及到环境资源新的利用方向，因此它会促使新兴产业的诞生，从而在经济结构、产业内容、就业人口上带动经济的发展；其次由于低碳产业需要低碳技术支撑，它会有效的改善经济的技术品质。低碳产业以减少温室气体排放为目标，以低能耗、低污染为基础的产业发展模式，已成为各国国民经济产业体系中的重要组成部分，受到世界各国的重视。

2.政策建议

（1）积极培育基于市场机制的多元化投入体系。为发挥财政投入放大、引导效应，对低碳产业的支持应实现由“政府直接投入为主型”向“政府引导投入为主型”，增加引导性投入的比重。推进垄断行业的准入改革，吸引民营企业进入能源产业领域。政府在选择合作伙伴时，应打破所有制的界限，以效率优先为原则，通过公开招标选择企业作为合作伙伴。利用税收减免、财政贴息、贷款担保等方式，带动和引导民间资金投入，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的效应。

（2）根据产品的流程来制定相应的税收政策。为了引导低碳产业的发展，税收政策的设计应与产品的流程相结合。在资源开采阶段，应对开采者征收开采税或矿区使用费等；提高资源的开发成本；在原料投入使用阶段，应根据其污染物含量征收原料投入税，减少和改变企业资源的需求取向；在产品消费阶段，对引起污染的产品征收消费税提高其消费价格，引导人们的消费方向；对产品消费使用后的废弃物，根据其处置方式及其污染程度的不同给与不同的税收待遇。

（3）建立低碳产品政府采购制度。为进一步扩大我国低碳产品的市场需求，促进低碳产业的发展，应大力实行政府低碳采购，政府低碳采购即政府在购买产品时优先购买企业低碳产品，从而引导企业对低碳技术进行战略投资，大力开发低碳产品，以推动低碳经济的发展。另外，可在已颁布的《政府采购法》基础上，结合我国低碳产业发展的实际市场需求，进一步明确对低碳产品的支持范围与支持力度，将相关的采购法规具体化。在实施过程中把政府机关对低碳产品采购的行为纳入到政府绩效考评中,这样发挥政府采购这种财政工具在低碳产品市场上的引导和示范作用。

（四）完善低碳产品的财政补贴

由于低碳产品造价高，在发展初期生产商和消费者都难以接受，因而推动力只能来自政府，目前国际上解决的方法是财政补贴。我国1997年颁布的《国家重点新产品计划管理办法》中规定对新产品的支持方式主要是拨款补助项目和贷款利息补贴。这些措施在一定程度上引导和支持了企业低碳产品开发，但这些补贴主要是针对企业，缺乏针对消费者的直接补贴，从而抑制了消费者购买低碳产品的积极性。这样如果没有财税政策支持，低碳产品将很难与价格相对低的传统产品进行竞争。为促进低碳产品的生产和消费，需完善自主创低碳产品的财政补贴。可借鉴发达国家的做法，在WTO框架下实施针对消费者的重大自主创低碳产品的财政补贴，以引导消费者低碳产，增强企业低碳创新的内动力。

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