主体功能区视瞰下安徽“三个强省”建设＊

高淮成

（中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022）

张宝顺书记在安徽省第九次党代会报告中提出安徽要努力打造 “经济强省”、“文化强省”、“生态强省”（以下简称“三个强省”）目标规划，笔者认为安徽“三个强省”的规划思路与国家“主体功能区规划”的思路是高度契合的。把“三个强省”建设与国家主体功能区规划联系起来进行分析，有利于我们清楚认识安徽在全国经济发展这盘棋中的位置；有利于我们了解国家宏观调控的新手段，更好地争取国家宏观层面的支持；还有利于我们更好地领会省委意图，在“三个强省”建设中发挥主观能动性，把各项工作做得更好。

一、安徽是国家主体功能区规划中各种规划集中的区域

全国主体功能区规划按开发方式，将国土分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类地区；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。在将来经济社会发展中国家根据不同地区的功能定位，将采取不同的政策，以实现科学发展的战略目标。

1.江淮地区是国家规划的重点开发区，同时是安徽经济强省建设的重要区域

《规划》第六章重点开发区域中明确江淮地区是重点开发区。从空间上看，该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿长江通道横轴，包括安徽省合肥及沿江的部分地区。这一区域位置如一个只扁担，一头担着长三角优化开发区的上海市和江苏省、浙江省的部分地区，另一头担着武汉和长株潭等城市区。这一区域，在国家发展战略中居于极为重要的地理区间。根据国家主体功能区规划，这一空间到2020年要建成国家重要的城市化地区，即成为经济集聚、人口集聚的重要的经济增长极。

从功能上看，国家重点开发区域的功能定位是：“支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。”《规划》对江淮地区的功能定位是：“承接产业转移的示范区，全国重要的科研教育基地，能源原材料、先进制造业和科技创新基地，区域性的高新技术产业基地。”这一功能定位正是安徽建设经济强省的重要内容。

2.全覆盖安徽的两大农业主产区，是安徽建设经济强省和生态强省的重要区间

以淮河为界，安徽淮河以北地区属黄淮海平原粮食主产区，淮河以南属长江流域粮食主产区。从开发方式来看，农业主产区属于限制开放区；从开发内容来看，限制开发区的主要产品是农产品。有些同志对国家主体功能区规划的认识有误解，将限制开发与限制发展混为一谈，其实限制开发并不是限制发展，相反是在明确主攻方向和主要产品的基础上加速发展，限制的仅仅是不符合产业定位的工业化和城镇化发展。安徽历来是农业大省，一方面农业的加速发展是安徽整体崛起的重要支撑力，另一方面在绿色发展理念下农业同样是生态发展的重要支撑力。

3.相对密集的禁止开发区，是安徽建设文化大省和生态大省的优质资源所在

国家禁止开发区包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等。目前国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。安徽有5个国家级风景名胜区，国家级自然保护区6个，国家森林公园23个。较之京、鲁、江、浙等地区，安徽禁止开发区的密度不算高，但国家森林公园、国家地质公园等地面积大，区间范围广；较之东西部其他省份安徽则无论是在密度上还是在范围上都占有极大优势。

禁止开发区是自然的馈赠和历史的遗存，从发展态势看，可能有新的遗存被发现，但不可能再造。坐拥数量众多的禁止开发区，是安徽建设生态强省和文化强省的宝贵资源。

二、安徽经济在国家功能区规划的过程中得以加速发展

回顾安徽“十一五”期间经济发展，我们能明显看出中央在功能区划分中对安徽的功能定位及举措加速了安徽经济发展。2005年是第十个五年规划的收关之年，这一年有一句自嘲的话在安徽干部中流行——“安徽不是东西”，东部大发展，西部大开发，中部省份发展相对不足。同居于中部的几个省份中，安徽省许多大的指标又是居于 “锅底”状态，如何崛起？笔者认为中央关于主体功能区划分的思想及实施是安徽崛起的重要外部力量。中央关于主体功能区建设的思想最早见于2005年10月 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”2007年10月在党的十七大报告“关于促进国民经济又好又快发展”部分再次提出“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。”2008年2月胡锦涛总书记在安徽视察时指出“安徽要充分发挥区位优势、自然资源优势、劳动力资源优势，积极参与泛长三角区域发展分工”。总书记的这一指示已明确显示，安徽在经济发展功能定位上将要与长三角一体化考虑，安徽省作为重点开发区的端倪已现。紧接着皖江城市带承接产业示范区的规划也在国家发改委的明示下，一步步扎实展开。

也就在2008年，美国次债危机严重影响到中国经济发展，拉动经济发展的出口、消费和投资三驾马车中由于出口失衡，整体经济堪忧。为了抵抗出口失衡，国家加大投资力度，这成为安徽功能区建设的重要契机，危机中安徽许多基础建设项目在国家的支持上得以上马，国家财政对安徽投入较大。如表1。在六十年代的三年自然灾害时期和九十年代的东南亚金融危机时期，安徽经济均表现为抗跌性差，经济发展速度落后于全国平均水均，而此次面对国际金融危机安徽的经济发展一反过往，连续数年站在全国平均线之上。如表2。

表1 2009年安徽省财政收支 （单位：亿元）

表2 “十一五”以来安徽与全国经济增长速度比较 (单位：%）

三、主体功能区视瞰下安徽“三个强省”建设路径建议

顺应科学发展的要求，在主体功能区的框架下谋划安徽发展，是我省“三个强省”建设的必然选择。

1.根据主体功能区发展要求，明确各个地区 在“三个强省”建设中的主要功能定位

目前安徽大多数地市拥有三类功能区。比如池州市：有作为重点开发的城市化地区，也有国家级生态保护区，还有大片的长江流域农产品主产区。但不同地区，这三类功能区的范围、多少是有差异的。比如铜陵，也是三类地区俱全，但三种区域的比重有较大的差异。这种差异可以通过三次产业的差异间接得到反映。见表3。

池州和铜陵三次产业的差异与他们之间的自然秉赋有相当的关系，所以根据主体功能区的思想不能一概而论要求各地市三次产业结构趋同，要求在“三个强省”每个方面的贡献都相同。从总体上来说，“三个强省”建设对安徽是全覆盖的，但根据全国主体功能区规划的要求，不同区域承担的职责不尽相同。建设“三个强省”，要针对不同的地区作出差别性要求。各地区应结合国家主体功能区规划以及安徽“十二五”发展规划，对自己所在区域作出有利于“三个强省”建设的科学规划。在省级层面应认真分析各地的差异，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调。

2.发挥城市在建设“经济强省”中主要支撑作用，积极探索城市外来劳动力管理问题

对经济发展与沿海有相当落差的安徽省来说建设“三个强省”中，重要的是要打造经济强省。根据主体功能区规划要求，就是要做大安徽的“一带一圈一群”城市（即皖江城市带、合肥经济圈、皖北城市带），这是安徽的工业化、城镇化地区，也是安徽经济发展的支撑所在。

城市做大的要素主要有土地、产业、劳动者以及公共服务。从土地来说，国家主体功能区规划中对重点开发区的土地有一系列相关规定，如“相对适当扩大重点开发区域建设用地规模”，这对像安徽这样经济需要加速发展的省份来说是重大的支持；从产业来说，十七届五中全会明确，与安徽紧邻的上海等特大城市要 “形成以服务经济为主的产业结构”，相应的制造业向安徽等地进行转移；而从城市发展需要的劳动者方面来说，笔者以为这是安徽寻求经济突破性发展的重要方面，也是政府公共服务出政绩的重要方面。

全国主体功能区规划要求 “积极探索实行城乡之间用地增减挂钩的政策”，“探索实行城乡之间人地挂钩的政策”，“探索实行地区之间人地挂钩的政策”，解决“劳动者和劳动者赡养人口相分离的问题”等，都是安徽城市经济做大做强亟待破解的问题。安徽是农民工输出大省，解决好农民工在安徽城市就业和生活的问题，不仅关系安徽城市发展的用地问题，而且关系农村土地流转、产业结构调整、内需及社会和谐等各项经济社会发展中的重要问题。通过改革公共服务，实现安徽农民工的就近转移，还可以降低农民工的务工成本，有利于当地企业在用工方面获得更多优势，从而产生更大的竞争力。所以说，管理好城市外来劳动力可以形成城市用地增加、产业发展、城市做大的良性循环。

3.重视限制开发区和禁止开发区的发展和保护，争取更多的国家宏观层面的支持

从国家的层面看，在主体功能区建设中国家财力的主要着力点是限制开发区的发展和禁止开发区的保护问题。十七大报告中就明确指出“按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系。”不仅是财政政策，全国主体功能区规划还就投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等九个方面逐一作了的政策部署。从农业来说主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区，而且特别是中西部国家重点生态功能区和农产品主产区的发展，包括生态修复和环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务设施建设、生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展等。逐步加大政府投资用于农业、生态环境保护方面的比例。生态环境保护投资，要重点用于加强国家重点生态功能区特别是中西部国家重点生态功能区生态产品生产能力的建设。农业投资，要重点用于加强农产品主产区特别是中西部农产品主产区农业综合生产能力的建设。对重点生态功能区和农产品主产区内国家支持的建设项目，适当提高中央政府补助或贴息比例，降低省级政府投资比例，逐步降低市(地)级和县(市)级政府投资比例。

了解和研究中央相关政策，获得更多一些来自中央政府的支持，对我们打造生态强省和文化强省有极其重要的意义。我们应充分梳理安徽各地的相关资源，一方面形成争取中央支持的一、二、三梯队，另一方面也为省级政府各项政策支持形成一个分清轻重缓急的战略管理沙盘。

表3 2011年池州市与铜陵市三次产业差异

4.在世界经济危机尚未走出阴影，经济复苏乏力的情况下，关注国家新的功能区定位

2008年爆发世界金融危机以来，沿海经济发达省分出口受到打击，中央在中西部地区培育形成了安徽皖江城市带、广西北部湾地区、重庆两江新区等一批新的经济增长极，成为有效抵御国际金融危机的中流砥柱，为国民经济可持续发展提供了持久动力。当前国家统计局数据显示宏观经济预警指数处于新一轮下行之中。面对这一形势，2012年8月7日上午，国家发改委《中原经济区规划》编制启动。《中原经济区规划》从总体上说涵盖河南全域、晋东南的晋城、长治、运城，鲁西南的聊城、菏泽、泰安市东平县，冀南的邯郸、邢台，皖北的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳及淮南市凤台县，区域面积达28.9万平方公里，涉及人口1.7亿。但根据规划大纲初稿，政策将支持中原经济区培育豫东、皖北“三化”协调发展先行区。在国家规划和支持下安徽皖北地区将继皖江城市带承接产业转移示范区之后成为新的经济增长极。

作为粮食主产区和新兴工业区域，中原经济区更为重要的意义在于其在工业化、城镇化与农业现代化协调发展的尝试。我们要与国家规划相适应，积极探索加快城乡一体化建设的制度和路径，推动城乡经济社会发展融合，统筹土地利用和城乡规划，统筹城乡产业发展，统筹城乡基础设施建设和公共服务，统筹城乡劳动就业，统筹城乡社会管理。通过创新发展，使安徽经济社会发展的洼地，成为中原地区经济发展的高地。

5.发展与改革并重，设计与国家功定区定位相吻合，有利于“三个强省”建设的考核制度

全国主体功能区规划要求各部门和各地方政府，“根据本规划调整完善现行政策和制度安排，建立健全保障形成主体功能区布局的法律法规、体制机制、规划和政策及绩效考核评价体系。”建设与主体功能区相匹配的“三个强省”同样需要相应的考核制度设计，把推进“三个强省”主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。从某种程度上可以说建立和完善分类评价和分类考核的评价体系是安徽实施“三个强省”建设的关键。

中央要求重点开发区域，实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等内容，弱化对投资增长速度等指标的评价。对安徽这样处于中西部地区的重点开发区域，还要弱化吸引外资、出口等指标的评价。主要考核地区生产总值、非农产业就业比重、财政收入占地区生产总值比重、单位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。对限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。限制开发的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、森林蓄积量、草原植被覆盖度、草畜平衡、生物多样性等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。对禁止开发区域，根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况、污染物“零排放”情况、保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容，不考核旅游收入等经济指标。

中央政府考核指标体系的变革，无疑将引起地方政府工作重心、工作方法以及各项投入的重大变化。跟上这种变化和适应这种变化并根据安徽的现实作出创造性发展，是我们“三个强省”建设必须直面的问题。由于目前从安徽各地市的角度看，各地市基本三种类型的功能区兼而有之，因此，安徽对考核指标的设计，还应考虑鼓励各地市分主体功能考核的问题，以及不同行政区划间合作共建的问题。

目前从基层实践的层面来看，功能区的思想或者说“三个强省”尚没有被充分认识。目前安徽的辖县被分为三类，但无论那一类县，GDP的增长速度仍然是最重要的考核指标。在GDP的指挥棒下，各县纷纷建设开发区，争上开发区的级别，包括那些山清水秀、工业基础条件较差的山区县。各地方建设“小而全”明显，优势资源分散，园区建设分散，缺乏功能定位，功能各异的地区间发展趋同性增加。

通过规划明确一个地方发展的一个或几个主要功能并通过考核指标指标加以引导，促进同一产业或是相关联产业向同一地区、同一城市或同一园区集聚，对“三个强省”建设有重要的积极促进作用。产业通过在空间上聚集，可以使生产和销售的规模上升，在全国同类产品中占有相当份额，这是提高区域竞争力的要求；产业在一个空间内集聚，使专业化分工以一种独特的方式获得了空前发展，这是降低生产和销售成本、供应链管理的要求；同行集聚，信息互享，行为互动，这是产业进步的要求；在一定空间内基础设施集中建设，排污集中整治，这是公共产品的效益最大化的要求，是建设“生态安徽”的必然选择。在目前考核指标以行政区划为单位的情况下，可以先行考虑考核对象与空间区位相分离的办法，先使园区尽量集中开发，即园区在某一空间集聚，产业在某一园区集聚，但成绩分属不同行政区划的考核办法。通过园区整合，力争实现省“十二五”规划的10个千亿元核心园区、50个百亿元特色园区建设目标。通过园区整合，甚至城市整合，在支撑起安徽经济发展的同时，实现效益提高、环境优化等多重发展目的，实现安徽“三个强省”建设的战略目标。

[1]全国主体功能区规划[Z].国发（2010）46号文件，2010-12.

[2]张宝顺.在中国共产党安徽省第九次代表大会上的报告[R]﹒2011-10.

[3]国家统计局.统计信息http://www.stats.gov.cn/tjsj/.

[4]安徽省统计局.统计信息 http://www.ahtjj.gov.cn/.