城市基层社会管理体制改革问题探讨——基于铜陵市撤销街道办事处的实例分析

郭晓敏

（中共合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

街道办事处这个在我国存在了50多年的行政机构，2011在安徽省铜陵市已经彻底退出历史舞台，铜陵市也因此成为第一个全部撤销街道办的地级市。

铜陵市下辖三区一县，其中铜官山、狮子山两个主城区共有10个街道办，郊区和铜陵县没有街道办。2010年7月，铜官山区在全区范围内推行社区综合体制改革，将6个街道全部撤销，原有的49个社区合并成18个大社区，以减少管理层级，加强基层力量和居民自治。之后，这一模式迅速在全市推广，又撤销了狮子山区的4个街道办事处，把原来的12个社区整合为5个社区公共服务中心。这样，铜陵的行政管理层级就从原来的“市—区—街道—社区”四级管理调整为 “市—区—社区”三级服务。

街道办是我国特色的一级行政机构，属于政府的派出机构。1954年12月31日，全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》，其中规定，“十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处等”，这是街道办事处作为城市基层管理体制一级机构的开始。该条例已于2009年由全国人大废止，所以说铜陵的改革是有法可依的。同时，铜陵的改革还受到了国家民政部的肯定，铜官山区被确定为全国社区管理和服务创新试验区，其改革模式也被称为“铜陵模式”。

一、城市基层社会管理体制改革的背景

在传统的计划经济体制下，我国实行的是带有强烈行政色彩的城市基层管理体制，这种以单位制为主、街道-居委会制为辅的管理体制与当时的经济体制基本适应，为维护社会稳定和发展做出了积极贡献。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立，城市化进程不断加快，城市规模不断扩大，城市人口不断增加，导致城市的基层社会结构发生了深刻的变化，传统的基层管理体制已经难以适应日新月异的城市发展速度。具体表现为，单位制向社会制回归，流动人口不断涌入，城市基层社会管理的内容不断增加，越来越多的社会管理和公共服务职能逐步转移到社区。[1]

目前，我国城市基层组织结构由区、街道、居委会三级构成，区一级政府是城市基层政权机关，街道是区政府的派出机构，而居委会是基层群众自治组织。街道作为政府派出机构，通过行政权力将社区管理集于一身，逐步演变成了既承担政府职能，也承担经济组织与社区服务职能的综合性机构，职能越位、错位、缺位现象并存，政社、政企、政事合一，严重影响了基层管理的有序性。1991年，民政部领导在听取城市基层组织工作情况后，提出基层组织要抓好“社区建设”的新思路，倡导城市基层建设应以社区建设为切入点，推动了城市基层管理体制的改革。[2]

街道办事处作为县、区政府的派出机构，曾起到了积极的作用,但随着社会的发展，尤其是市场经济的确立和社会结构的转型,它的负面作用也不断显现出来。一是街道与社区在功能、职责上划分不清，直接影响了社区自治功能的实现。民政部基层政权司副司长王金华指出，“由于街道只是个‘二传手’，大量的工作任务被交给了社区，直接导致居委会行政化严重。按照法律规定，规定，居委会是一个居民自治组织，现在其大量精力却是放在处理上级政府和街道办事处交给的各项任务上，没有时间去组织居民开展活动和了解基层民意、化解基层矛盾等，自治的功能大大弱化”。[3]二是造成行政资源浪费。街道一级掌握了人、财、物等诸多资源，但大量的社会管理事务特别是直接为民服务的事务却下放到社区，由社区来完成。一方面给予社区的各种资源非常有限，影响了社区为民服务的效果，另一方面造成了办事效率低下，行政资源浪费。三是缺乏民众监督，做出的决策难以反映民意。由于街道办事处只是个派出机构，并不设立人大,不受社区公民选举产生,缺乏平级监督和民众监督,不注重倾听民声民意，作出的政策和措施，常常难以反映民意。

二、铜陵改革取得的成效

铜陵撤销街道办后，原有的具有执法职能的城市管理、协护税等职能，收归区直相关职能部门，而原街道党工委以及群团、武装等职能和公共管理、服务及部分审批职能等则全部下放到社区。整合后的新社区设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，其中，社区服务中心主要有7项职能，即综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等。

1.公共资源增多，社区服务能力得到提升。改革后，原先由街道吸附的人财物等公共资源被直接下放到社区，社区取得的公共资源得到增加，大大提高了社区服务能力。如铜官山区的阳光社区在改革前只有9个工作人员，每年经费只有三四万元，撤并成大社区后，工作人员增加到39个，经费增加到约50万元，直接为社区服务的人和钱都多了，为社区群众服务的能力得到了提升。

2.办事流程简化，社区办事效率得到提高。撤销街道办，减少了一个行政层级，许多原先要到街道去办理的审批项目在社区就可以直接办理，简化了办事流程，提高了办事效率。比如低保户相关手续的审批、审核，在改革前需要到居委会填写材料，由居委会上报到街道办，街道办再上报到区民政局逐级审核，全部办完差不多要一个月，而改革后，直接在社区服务大厅办理，再上报区民政局审核即可，时间大大缩短。

3.行政化倾向削弱，社区自治功能得以回归。改革前，市、区布置下来的任务，通过街道办再传达给社区，许多具体事务是由社区完成的，街道办仅仅起到了“二传手”的作用。街道办的“二传手”作用，强化了其行政管理职能，弱化了公共服务职能，导致了社区的行政化趋势，弱化了社区的自治功能，抑制了社区居民自治的发展。改革后，成立了社区公共服务中心，集中办理政府委托社区的各项行政事务，居委会则有了更多的时间和资源组织社区居民开展各种活动，并能够及时收集居民的意见，有力地促进了社区居民自治的发展。

三、“铜陵模式”引发的争议

铜陵的改革在取得一定成效，并受到民政部肯定的同时，也存在着一些争议。

1.“铜陵模式”的适应性问题。从某种程度上来说，铜陵只是一个小城市，因为它的市区只有近44万人，改革前，有13个街道，每个街道平均约3万人，每个社区人均居民数约5000人，而且它下辖的郊区和铜陵县本身就没有街道办，这与一些大的地级市、省会城市有很大区别。比如安徽省的省会城市——合肥市，下辖肥东县、肥西县、长丰县、庐江县和巢湖市以及瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区，并赋予合肥高新技术产业开发区、合肥经济技术开发区、合肥新站综合试验区、巢湖经济开发区市级管理权限，土地面积达1.14万平方公里，常住人口达752万人，这里的基本情况与铜陵市就相距甚远，情况要复杂得多。而我国现有各类城市约656个，每个城市地理环境、经济社会发展状况、人口规模、行政级别等，都呈很大差异性，“铜陵模式”能否在大城市推广，它的适应性如何，受到诸多质疑。中国社科院政治学所研究员史卫民就认为，“撤销街道在中小城市是必要的方向，但在直辖市或较大的城市没有可行性，应该把较大城市的街道做实，较小城市可把区以下的街道一级取消。”[4]

2.其他试点撤销街道办的改革遭遇“瓶颈”。撤销街道办，铜陵市并不是第一个“吃螃蟹”的人。早在2002年，南京市白下区就撤销了淮海路街道办事处，成为全国第一个由街道办改社区的试点。但在各种阻力下，2009年，白下区在全区范围内进行行政区域调整，“独立”了近7年的淮海路社区被划归五老村街道。2003年，北京建立了第一个“街道级”社区——鲁谷社区，承担了北京城市基层管理体制综合改革破冰的重任，被称为“鲁谷模式”。2011年8月，石景山区委决定，辖区内除鲁谷外的8个街道办进行调整，“鲁谷模式”陷入尴尬。纵观这些撤销街道办的改革，尽管取得了一些成效，但由于诸多体制难题尚未破解，最终难以继续。

3.“铜陵模式”能否实现真正意义上的居民自治。在我国，城市社区一般指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区，社区居民委员会是组织居民开展自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，居民自治是基层社会管理改革的一个方向。目前，影响居民自治的主要障碍是行政化倾向问题，铜陵的改革虽然从职能上理顺了政府和社区的关系，但由于改革后的大社区工作人员工资及活动资金来自政府拨款，难以真正去行政化，因此，铜陵的改革，更多的进步是体现在观念层面和行政技术层面，其改革举措距离社区居民自治的目标还有一定距离。从事城市基层治理研究的上海政法学院社会学系副教授石发勇认为，铜陵试点撤销街道办，或许是因为，同街道办承担的职能相比，街道办运行的成本过高了。但如果简单地将街道办拆分成几个新的社区，将街道办人员分流到社区任职，将街道办经费划拨给新的社区，就只能是“换汤不换药”，发挥不了社区真正的自治功能。中央社会主义学院政治学教研室主任王占阳教授则认为，铜陵的改革“实质上是静悄悄的政府扩张，完全违背了居民自治原则。社区变成了政府的外派机构，而不是居民自治组织，这在名义上取消了一级政府派出机构，却强化了社区政府化”。[5]

四、城市基层社会管理体制改革的其他做法

以合肥市庐阳区街居管理体制改革为例。2011年3月份以来，合肥市庐阳区以杏林街道为试点，实施街居管理体制改革。此次改革将街道机关设置为“一办三中心”，分别是：党政办公室、城建管理中心、社会事务中心、经济发展中心。按照规模适度，界线清晰，资源配置合理，功能相对齐全，区域相对集中，社区人口控制在3000-5000户左右的原则，将以前街道的社居委进行整合，减少数量。同时精简机关人员，部分人员下派社区，增加社区工作人员，真正做到了整合资源、突出重点、区划合理、工作力量向一线倾斜的目标。改革取得的主要成效有：一是行政资源有效整合，服务功能增强。街道机关内设机构按照职能归口设置为“一办三中心”，进一步整合了街道行政资源，实现了机构职能的优化配置实现一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一、均衡推进，机构之间的工作条块关系更加清楚、顺畅，促进了分工协作，避免了推诿扯皮和内耗，从而提高了工作效能。设立的“群众工作大厅”，改变了长期以来部门多、人员散的被动局面，既便于组织领导、指挥协调，也避免了因部门多，分工过细造成的财力、人力浪费，为更好地服务辖区居民起到了积极的促进作用。二是社区资源有效配置，布局趋向合理。调整后的社区规模适度、界限清晰、资源配置合理、功能相对齐全。实现了资源整合，优势互补，各社区面积、人口数、工作量大体相当。目前，改革已在庐阳区各街道展开。[6]

五、结语

铜陵的改革，顺应了城市基层社会管理体制改革的方向，对城市基层社会管理体制的改革创新具有一定的参考价值与借鉴意义。但铜陵有自身的独特性，比如城市规模小、人口少，有的区本身就没有设置街道办等等。笔者认为，在城市基层社会管理体制改革的实践中，改革的方向和目标是明确的，那就是为居民提供更好地管理和服务，能够切实有效地提高社区居民自治的效果。无论撤不撤街道办，关键要理清政府管理服务和居民自治的边界和关系，通过明确管理职能、工作程序和办事规程，合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限。像合肥市庐阳区是在对街道办职能进行重新定位的基础上进行的改革，这也是城市基层管理体制改革实践中的一种有益尝试。而且，“铜陵模式”代表的是中小城市改革的成功，大城市的改革如何进行，还需更多地探索。因此，在城市基层管理体制改革的实践中，要探索适合本地实际的改革方法，真正做到因地制宜、因时制宜，对于是否撤销街道办事处，不能“简单化”、“一刀切”。

[1]中国发展研究基金会.中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略[M].北京：人民出版社，2010.

[2]张若渔.撤销街道办是通往“大社会”的必由之路[N].沈阳日报，2011-09-06.

[3]钱平广.铜陵模式再探:大社区自治还是行政权力优化[N].第一财经日报,2011-09-15.

[4]梁国瑞，陈庆辉.撤销街道办成趋势?[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2011-09/14/c_131136974_3.htm

[5]王占阳.撤销街道办实质是政府扩张[J].南方人物周刊，2011，（32）.

[6]中国幸福城市社会管理创新实践案例调查——合肥市庐阳区街居管理体制改革案例[EB/OL].http://city.lwdf.cn/ArticleShow1.asp?id=72