从区域协调角度解析乌鲁木齐市甘泉堡工业区发展战略

张秋凡

0 引言

新区域主义指导下的区域城市协调发展规划无论在理论上还是在规划实践中越来越得到重视。宏观层面到国家的长三角、珠三角区域一体化战略，中观层面到省内的一体化战略，如陕西省的西咸一体化、湖南省的长株潭一体化、新疆自治区的乌昌一体化战略，是国家和地方政府解决区域协调发展的区域管治战略，是区域崛起的重要保证。而微观层面的区域协调发展是各城市政府落实宏观战略的具体行动与实践，对国内跨行政边界的功能空间规划具有借鉴意义。

区位相邻的分属不同城市行政管辖的产业区，通常其产业类型具有同质性，各城市为了自身得到更大的发展，基于城市本位出发的思想，在产业招商门槛设置、土地出让优惠程度、市政基础设施共享和空间布局协调方面未达成协调统一机制，造成了同一区域产业区竞争关系大于合作关系，不利于整体产业区的发展。区域性产业区是区域崛起的先行区，目标应是从“诸侯割据”状态发展到“和而不同”状态，这就需要制定区域共同的发展战略，采取统一的行动纲领和有效的区域管治模式。

甘泉堡企业—国网能源

甘泉堡工业区位于乌鲁木齐市东北部（图1），跨越乌鲁木齐市、新疆生产建设兵团的五家渠市和昌吉回族自治州的阜康市3个城市行政范围，园区面积360平方公里，依托准东煤化工产业优势，发挥乌鲁木齐市作为首府和区域中心的带动作用，辐射周边地区，实现区域经济整体发展，建设在新疆乃至中国西北地区具有示范作用的优势资源转化产业区。甘泉堡工业区是乌昌（乌鲁木齐-昌吉）一体化战略的重要支点，通过产业区的开发，加快准东地区煤化工产业向精深化发展，大力开发煤电联产项目，以缓解我国电力能源紧张的矛盾。

作为3个城市寄予厚望的甘泉堡工业区，也是城市利益博弈的场所。影响甘泉堡工业区发展的主要因素为：一是综合统筹三城市之间的竞争与协调发展；二是合理解决工业区与中心城之间，特别是与乌鲁木齐市中心城之间的产城关系；三是积极探寻符合工业区发展的行政管理体制。

1 区域发展战略：区域对接与区域同城化

1.1 中心城市功能扩散与周边城市对接

乌鲁木齐市过高的首位度导致中心城市功能极强而周边城市功能较弱的格局，甘泉堡工业区作为区域发展的一个重要机遇，周边城市想极力利用这个经济增长点接轨乌鲁木齐市。但是，由于甘泉堡工业区起步时间短，目前没有形成规模效应和较强的经济实力，致使三城市起步水准一致，乌鲁木齐市强中心的辐射效应没有发挥，更没有与周边城市形成圈层式的梯度产业格局和中心地理论中的核心—边缘现象。一方面说明乌鲁木齐市处于产业集聚阶段，各类制造业被“保护”在自身行政范围内，对外围与之竞争的邻居“存有戒心”。但是由于中心城土地资源紧张、功能转型与产业提升，迫使中心城内一些制造业不得不外迁，城市郊区成为发展主空间，结果给邻近城市发展带来机会；另一方面说明区域正处于由乌鲁木齐市中心城单中心的极核集聚期到乌昌都市区①乌昌都市区即乌鲁木齐都市圈的核心圈层，包括乌鲁木齐市、昌吉市、米泉市、五家渠市、阜康市，自治区城镇体系中确定都市圈空间结构规划为“强核心、两条发展轴、四个副中心”。强核心，即中心城市乌鲁木齐。两条发展轴，即216国道和312国道两条交通走廊。这两条交通干线是乌鲁木齐西、北、东3个方向的进出口，也是都市圈内部联系的最主要通道。4个副中心—即米泉、昌吉、阜康和五家渠。多中心、多组团的梯度扩散转变的初期，周边城市有强烈的对接乌鲁木齐市的要求，区域反集聚效应开始出现。

区域各城市在行政边界区竞争与对接现象在我国东部发达地区表现明显。长三角地区中心城市上海的嘉定、青浦和松江与周边的昆山、太仓、吴江和嘉善等地方城市，经过多年的竞争与博弈，已形成沿沪、沿湖、沿江、沿海及沿基础设施通道等成为周边地方政府推动城市发展的“卖点”，有的城市甚至直接将城市建设的阵线大举压至上海市界。同样现象，浦东新区与南汇区合并之前，南汇区和闵行区利用两区与浦东新区之间的土地级差和同样的区位优势，在紧邻浦东的边界地区开发产业园区，并先于临界的浦东产业区形成规模。

甘泉堡工业区的区域发展战略首先是区域对接战略。在功能上对接乌鲁木齐市中心城产业转移和功能扩散，在空间上对接五家渠市和阜康市工业区，并积极发挥工业区作为区域中心作用，带动乌鲁木齐市和其它两市共同发展（表1）。

1.2 竞争中的产业格局与区域重构

目前园区在乌鲁木齐市范围内落户的企业主要有特变电工、新疆众和、多晶硅生产、两座电厂等大型企业，神华煤制油项目还没有投产；在阜康范围内落户的大型企业为中泰化学和鲁能电厂等项目；在五家渠范围内落户的大型企业为信发集团电解铝等项目，产业类型主要为煤化工、石油化工、新能源和发电等优势资源转化产业，园区已形成以龙头企业为主，带动相关企业发展的雏形。

表1 甘泉堡工业区规模与经济实力比较

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由于缺少在园区整体层面的统一和协调，园区内入驻企业的竞争不可避免，而且各市为积极招商引资，竞相降低企业入园门槛。工业区总体规划已明确园区的行业准入门槛、投资强度门槛、资源消耗门槛、污染控制门槛和建设强度门槛等，但在实际操作中尤其在启动阶段存在一定难度。在乌鲁木齐行政范围内没有达到园区规定的环境保护要求，投资强度偏低，超低地价或零地价供给土地以及产业类型不符合园区定位等的企业，转身投向其它两市管辖的工业区。在工业区建设的5年中，若干企业由于上述原因落户五家渠市和阜康市管辖的工业区内，而乌鲁木齐市管辖的工业区在这两年中由于行政体制调整、控规正在编制等内部因素，导致招商引资方面进展缓慢，而使甘泉堡工业区在内外交困中过早地陷入了低层次竞争局面。

三市不仅在工业区内竞争，而且在园区外设有其它工业区，产业定位与甘泉堡工业区的定位相同，造成更大区域内的产业竞争。如乌鲁木齐市的甘泉堡工业区建设用地为165平方公里，阜康市内的重化工产业园建设用地为139平方公里（含甘泉堡工业区建设用地30平方公里），接近于乌鲁木齐市规模，两者在相同区位的竞争不言而喻。

在城市区域重构中，资本、商品、人力的全球流动得到持续的加速和扩张，但是行政力量仍是甘泉堡工业区发展的最重要推动力，地方政府引导的产业转移试图把这些流动资产固定在自己管辖的土地上。洪世键认为，在企业自发式产业转移中，资本和基础设施先行有一种穿越行政边界的力量，企业和市场力量将会逐步打破行政桎梏，使区域合作逐渐成为共识。

对甘泉堡工业区来说，应实施经济格局与空间格局的同城化战略。园区对内应制定统一的招商标准和入园门槛，可能的情况下应成立统一的招商机构，制订园区产业分区，细化产业类型，拟定分期开发策略，合理分配各市范围内的工业用地开发量。同时，在园区以外更大的范围内，统筹规划产业空间，合理布局产业类型，控制开发总量，实行合理的错位竞争。

1.3 市政基础设施建设与区域同城化

我国基于区域市政基础设施一体化的实例和研究已有丰富成果。刘超群等人认为，珠三角广州佛山经历了广佛都市圈—广佛一体化—广佛同城，提出两城市在城际地铁方面的合作、城市道路桥梁建设项目合作和市政基础设施等方面用运作项目的形式进行合作，取得了良好的效果，实现了两城市社会经济发展双赢，社区服务和基础设施均等化。广佛同城属于政府主导的“城市区域”重构，经验值得甘泉堡工业区借鉴。

甘泉堡铁路线走向和设站选址没有依据总体规划设置，铁路主站设置在乌鲁木齐市内，而阜康市也要求在其区内增设站场，园区的几家大型企业铁路支线走向和站场设置方面缺乏协调和统一。区域缺水和生态环境脆弱，促使500水库水资源需区域协调利用，保证生活用水，合理控制各市范围内工业用水量。入驻企业由于用电需求大，大型企业自主设电厂，影响全工业区电力布局，而三市供电仅限于三市内的用电企业，尚没有形成区域电力共享机制。园区道路和市政管线也是三市分别独立建设，个别主次干路由于满足大型企业需要而取消，导致三市各自行政范围内的路网无法连通，相互联系受制约。存在上述问题，除缺少上层次行政上的协调机制外，更主要的是三市从各自城市本位出发，经济利益上的协调机制没有理顺，三城市竞争大于合作，需要在三城市之上层面统筹市政和基础设施建设。

园区在甘泉堡铁路运营、给水、排水、电力、供热等市政工程建设方面以及道路桥梁合作等方面可以参考广佛运营模式，成立统一的运营公司或管理机构，保证利益与权利的均衡分配。严格执行铁路站场与线型规划，在工业区整体层面统一电力系统供应，禁止割据情况发生，各企业不得再自建电厂。在水资源利用上，应根据500水库容量合理分配用水量，在可能条件下实行水权分配机制并市场化运作，严格执行环评准入机制，出台统一的生态保护措施。

1.4 区域行动共同纲领与战略实施

虽然甘泉堡工业区总体规划已获自治区政府批准，但是各市在实施过程中不同程度地“修改”规划，有的还在原总规建设用地规模上大幅度增加工业用地，甚至园外设园以“接轨”工业区，形成与甘泉堡工业区园内园外共同竞争的局面，在一定程度上加剧了三市在基础设施和空间格局上的矛盾。所以，必须按照总体规划的控制原则，合理引导三城市产业空间布局，禁止盲目扩大规模和园外设园的行为，统一规划，严格实施。

在区域发展经历转变之际，应避免三城市由于利益博弈导致无序竞争，不利于市场的公平发展，甘泉堡工业区应是乌昌一体化具体落实的空间场所，是推动乌昌一体化向区域同城化的实践载体，这对刚刚建设的甘泉堡工业区来说，亟需打破行政壁垒，合理布局产业类型，协调基础设施建设，协调利用500水库资源，保护生态环境，形成区域协调行动的共同纲领，使工业区持续、合理、高效地发展。

2 城市空间战略：区域次中心与三城市产城互动

2.1 成为乌昌都市区北部的次中心

新一轮乌鲁木齐市城市总体规划确定中心城的“南控北扩，东延西进”战略，新市区和城北新区是城市北扩主空间，其距甘泉堡工业区不足20公里。在乌昌都市区北部，城镇体系分为三级结构，一级结构中心是乌鲁木齐市新城市中心的新市区和城北新区，是城市功能的极核，提供能级最高的服务功能，包括商务、商业、行政、文化和居住等，规划人口约为100万人；二级结构中心是甘泉堡工业区，提供大量的产业空间，并有二级城市功能，规划工作人口50-60万人，居住人口40万人；三级结构中心是五家渠市和阜康市，具有独立完整的小城市职能，提供必要的生活配套服务，各规划人口为25-30万人。乌昌都市区北部的发展要摈弃传统的城镇体系等级概念，并消除城乡二元结构产生的差距，强化区域功能组团结构和组团内各功能板块之间的合理布局和功能分工，打破行政界限的束缚，形成乌昌都市区北部的综合性增长极。

作为区域产业与空间节点，甘泉堡工业区与中心城形成互为依托的产城关系，并与下一级城市之间亦形成产城依托的格局。核心服务区规模和服务人口既要与中心城人口发展形成互补，为中心城提供工作机会，亦不能过度依赖城区而失去自身核心区发展的机会。同时，也要通过工业区的工业和生产性服务业的发展，带动区域其它两市的发展。

作为乌昌都市区北部重要的功能组团，甘泉堡工业区不仅集聚生产制造功能，同时集聚生产性服务业功能和生活配套功能，满足工业区产业未来向高端化发展需求。工业区将重点塑造11平方公里核心服务区为价值港、创新地和生态城，西北地区的能源CBD，企业员工和外来定居者的生态宜居新区，结合500水库周边生态环境建设的特色旅游目的地。

2.2 三城市产城互动

甘泉堡工业区产城关系体现在工业区与乌鲁木齐市中心城之间的关系、与五家渠市区和阜康市区的关系以及工业区内产业用地与核心区的关系上。工业区与三城市的关系，是就业与居住之间的空间关系。通过合理组织“职住平衡”，减轻交通压力，建设低碳型工业区，通过在工业区设置适当的生活区，使工业区更具活力和吸引力，区域功能布局更均衡，达到产兴城兴、产城一体的目标。

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3 甘泉堡工业区核心区鸟瞰图

五家渠市区和阜康市区距工业区5-10公里，可为园区部分企业提供生活基地。工业区与乌鲁木齐市中心城的产城关系较为密切，园区工业用地约占乌鲁木齐市规划工业用地的50%，中心城为工业区提供生活和生产服务功能，规划预计工业区60%的工作人口居住在中心城，伴随着产生大量两地之间的交通量。交通策略为以轨道交通和BRT等大容量公共交通为主，地面公交、企业班车和小汽车为辅，提倡产业工人和商务办公人员就地居住在甘泉堡工业区的核心服务区（图2，图3）。

3 区域行政管治：区域协调发展下的管理体制创新

3.1 我国管理体制的创新经验

我国跨区域城市发展在行政体制上的创新层出不穷。起初是区域一体化战略下的多城市协调发展，但是无法根本解决区域在行政管理、经济利益等方面的问题。后来解决行政体制瓶颈最直接的方法是行政合并，大城市（区县）合并小城市（区县），但是对于跨省区域实行有困难。随着浦东新区、天津滨海新区的成功实践，作为副省级新区直接归省或直辖市管理是区域实现跨越式发展的重要手段，但是对解决几个城市行政体制不合并而共同发展缺少借鉴。最近，西咸新区的成立确实给无需合并行政区的跨不同城市产业区的发展起到示范作用。西安与咸阳最初提出西咸一体化战略，实质进展是在最近陕西省政府划西安市和咸阳市交界部成立副省级的西咸新区之后，西咸新区接受省市双重领导，成立西咸新区建设工作委员会，负责整体规划、统筹对外招商和公共基础设施建设等工作。同时，设立沣渭新区和泾渭新区两个管委会。沣渭新区管委会受西咸新区建设工作委员会和西安市政府双重领导，管理以西安市政府为主，西安市政府为建设责任主体；泾渭新区管委会受西咸新区建设工作委员会和咸阳市政府双重领导，管理以咸阳市政府为主，咸阳市政府为建设责任主体；两个新区均享受省级开发区政策，支持组建投资开发公司，在经济利益上各城市政府有了保证。

3.2 乌昌一体化的发展历程

乌昌地区发展经历了两个阶段：第一阶段2004年以前时期，乌鲁木齐市和昌吉州行政体制独立，城市空间和产业经济缺少联动，行政界线对城市经济的屏蔽作用明显，中心城市乌鲁木齐处于空间与产业集聚的时期，两市竞争大于合作。第二阶段2005年至今的乌昌一体化时期。2004年12月自治区党委和人民政府提出乌昌一体化战略，成立乌昌党委，两市在思想观念和行政体制上有了新突破，按照同城化发展的要求，提出乌昌地区的空间管制要求，优化乌昌地区的产业和城镇布局，构建同城化的道路、轨道交通系统，实现乌昌两地的协调发展。但是经过多年运行，仍存在一些困惑，尤其在跨区域产业空间一体化发展方面缺少具体有效的政策和行政的落实。新编的乌鲁木齐市城市总体规划在乌昌一体化基础上提出乌昌都市区概念。但是想要真正实现区域一体化发展，核心是减少由于行政区划碎化导致的多元利益主体（包括政府、企业和公众）的众多，重构不同层级政府的权利边界，选择合理的区域管治模式。

3.3 探求新的行政管理模式

甘泉堡工业区归属三方行政主体：乌鲁木齐市范围内归乌鲁木齐市甘泉堡工业区管委会管辖，五家渠市范围内归兵团五家渠工业区管委会管辖，阜康市范围内归阜康重化工业园区管委会管辖，综合反映了新疆地方政府、新疆生产建设兵团和少数民族自治州政府三方政府权利管治空间的复杂性。自2005年至今，甘泉堡工业区行政管理层级的变化体现了乌昌一体化战略不断发展深化的轨迹。乌鲁木齐市范围内由最初的米东区开发管理（2007年之前），过渡到米东区、高新区、经开区三方分别开发管理（2007-2009年），再过渡到由乌鲁木齐市甘泉堡工业区管委会统一管理，并下管米东区、高新区、经开区（2009-2011年6月）；在2011年6月以后，甘泉堡工业区统一由乌鲁木齐市甘泉堡工业区管委会管理，并下管五家渠、阜康、米东区、高新区、经开区管委会。行政路径是减少众多的权利主体，重构不同层级政府的权利边界，其区域管治模式对乌昌一体化具体落实具有实践意义。

在对区域行政空间进行划分的同时，经济空间划分也是区域管治的重点。乌鲁木齐市的甘泉堡工业区过去在投资、招商和利益分享上主体是米东区、高新区和经开区，而乌鲁木齐市甘泉堡工业区管委会只是在其三者之上统筹管理，缺少实际开发控制权。目前随着乌鲁木齐市甘泉堡工业区管委会权利层级的上移，其应该是整个工业区的投资、招商和利益分享主体，但如何处理管委会与米东区、高新区和经开区之间的利益关系是症结所在，失去招商和利益分享主动性的米东区、高新区和经开区，还会有积极的招商引资动力吗？这些问题对目前少有税收的工业区来说不严重，但是未来会严重，毕竟要解决。从近两年甘泉堡工业区管委会成立后的招商引资速度减缓可以看出，米东区、高新区和经开区有投资和招商实力，但是积极性和主动性不足，对未来政策观望情绪较重，这种现象从一定程度上影响了工业区的发展。而甘泉堡工业区管委会缺少资金投入和招商引资资源，在土地资源上只有对核心居住和商务区的开发主动权，大部分工业用地控制在米东区、高新区和经开区手里，管委会上层指令对下层机构有多大的执行力值得怀疑。而甘泉堡工业区管委会对于五家渠和阜康两市的统一管理，在目前上层级政府没有给予实质性政策和利益分享情况下，两市与乌鲁木齐市的关系不是上下级管理的关系，统一管理只是一种纸面上的承诺和表面上的协调。

中央大道景观

南望博格达峰景观

那种简单、快捷的横向行政兼并模式不适用于甘泉堡工业区，因为国家在支持地方政府发展的同时，也支持兵团的发展和地方民族自治州的发展。要实现区域协调发展下的管理体制创新，西咸新区的行政模式给甘泉堡工业区一个很好的借鉴，因为它不仅考虑了纵向与横向行政空间的关系，更妥善地解决了各行政层级的权利关系。在此模式下，能够建立一个合理有效的行政运行系统，而对于甘泉堡工业区跨市域的铁路支线运筹、基础设施的衔接、企业门槛的规范、招商引资和财政收入分配等具体问题才能从根本上解决。

4 结语

立足于同城化战略和区域对接，在乌昌都市区空间结构和经济格局重构中，政府发挥行政管治主导作用，合理理顺各级政府机构的行政空间界线。在招商引资方面，应遵循大区域统筹，合理布局，错位竞争，共同发展原则，既要满足乌鲁木齐市周边城市的合理诉求，也要以乌鲁木齐市为发展中心，带动核心区和边缘区协调发展。将甘泉堡工业区视为一个功能整体考虑问题和解决问题，并将同样的思路和战略应用于乌昌都市区更大的范围解决问题，乌昌都市圈的发展目标才会更快实现。

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