区域空间发展战略研究探索——以长吉一体化区域发展规划为例

葛 岩 陶英胜 石 崧

0 引言

经济全球化和区域经济一体化已成为一股不可阻挡的历史潮流，它在给世界带来巨大变化的同时，也给区域经济协调发展带来深远的影响。“十一五”期间，我国的区域发展战略规划不断出台，对区域一体化的发展和管理越来越重视。2009年，《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》出台，沿边地区的发展上升到国家战略，如何实现长吉图一体化成为其中一项重要议题，通过核心区长吉地区的一体化发展实现与沿边地区的联动是一种新的尝试和探索。本文以区域发展战略相关理论为支撑，在分析总结已有区域一体化实践经验的基础上，对长吉地区的一体化发展进行了深入研究，给出了具体的规划建议。

1 区域发展战略理论研究

1.1 城市区域化

经济全球化促进了空间经济结构的转型和世界城市体系的“极化”。 经济体系开放，城市和城市区域越来越纳入全球经济网络，大都市及其所在区域的经济主导地位越来越突显，成为所在国家参与全球竞争的前沿阵地，城市区域化特征明显。在城市区域化的过程中，城市之间的关系更多地表现为经济联系而非等级高低，通过由城市内部产业垂直分工向扁平化的城市间产业分工转变，城市争相向价值链高端功能转型。

1.2 城市群

城市群是在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济核心，借助现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

进入21世纪，我国区域经济发展的重要特点就是城市群的出现。国家“十一五”规划纲要中指出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。而在“十七大”报告中明确表示走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。

表1 城市群发展的4个阶段

1

城市群形成，首先是一、二个城市迅速扩大，再扩散辐射，不断加强与周边城市的联系，促进区域经济一体化的过程。在城市群的发展中，核心城市与所在区域协调发展至关重要，直接影响和决定着城市群的发展进程和发展水平。

从城市群的“进化”过程来看，根据城市群中城市化水平的高低、城镇体系完善程度、空间结构特点以及空间作用和城市分工体系等可将城市群的形成过程划分为雏形发育、快速发育、趋于成熟、成熟发展4个阶段，发育程度依次由低到高。在不同的发育阶段，城市群对应不同的空间结构，城市之间以及城市群与区域的空间作用关系也不同（表1）。

1.3 都市区

城市作为以空间与环境资源利用为手段，社会、经济以及物质性设施的空间地域集聚体，其大多数都可以在自己的市辖区范围内安排各项功能，但也有相当一部分大城市或特大城市，其城市功能作用的发挥已远远超出了自己的市辖范围，而与周边的市县有着密切的城市社会、经济、文化等功能联系。

大都市区是城市功能地域概念，其一般概念是包括一个高密度的人口核心地区和围绕这个核心的具有高度经济和社会融合的相邻社区，即以某一个大城市或特大城市为中心，包括周围相邻地域单元的城市化地区。

联合大都市区的概念最早是由美国提出来的，美国将包含有几个“基本都市统 计 区 ”（Primary Metropolitan Statistical Area)的都市区复合体称为“联合大都市区”(Consolidated Metropolitan Statistical Area)。以长吉为核心的吉林省中部城市群处于快速发育阶段，以点轴开发模式为主，未来向初级一体化和高级一体化迈进。联合大都市区的规划建设模式，适合长吉地区的实际情况，顺应未来的发展趋势。而通过推动长吉一体化，建设长吉联合大都市区对吉林省中部城市群的发展壮大则具有至关重要的战略意义，是加快吉林省中部城市群成长的关键，具有引领作用。

2

表2 国内目前已编制的区域发展规划

长吉联合大都市区由以长春和吉林两个非农人口在100万以上的都市区复合体为核心，连同外围非农化水平比较高，与核心都市区存在密切社会经济联系并具有高度社会经济一体化倾向的邻接县/市组合而成。包括了连续建成区及其外缘以外的不连续城镇、城郊发展区和一部分乡村地域（图1）。

2 区域发展战略研究实践

目前，我国已初步形成了十大城市群（图2），城市群内部核心城市与周边城市之间的一体化趋势日益凸显，有力地推动了区域经济一体化以及城市群向更高级阶段迈进。通过对比分析沪苏、港深、广佛、沈抚、西咸、长株潭以及大温哥华地区等国内外已有的城市一体化案例（表2），可以总结先进经验，为其他地区的一体化发展提供有益参考。

2.1 适宜的时空距离

两个或多个城市之间只有在适宜的空间距离范围内，才能较好地实施城市区域一体化或同城化战略。广佛、沈抚、西咸、长株潭等城市间的距离均未超过35公里。如两个城市相距一定距离，则需在两个城市之间培育和发展第三个城市，承担起转承和勾通两市的作用，促进两市的联动发展。另外还需构建快速道路交通体系，包括建设城际铁路、轨道交通等以缩短时空距离，如沪苏之间的昆山以及连接沪苏的高速城际铁路已通车。

2.2 便捷的交通联系

一体化实施效果较好的地区，各城市之间均具有便捷的交通联系，如广佛、沈抚、长株潭和西咸均实现了公交对开，广佛之间的轨道交通正在建设中，沪苏之间的高速城际铁路等。便捷的网络化交通体系是区域城市一体化的前提。

2.3 政府的强力推动

省政府作为上级政府，如果对一体化地区高度关注和支持的话，能有力协调地方发展主体之间的矛盾，加快促成一体化的形成，如沈抚。反之，省政府态度游离，支持力度不够则一体化实施效果会大打折扣，如长株潭。

2.4 主体的积极参与

一体化过程中由于参与主体在人口、经济规模和地位等方面的差异，发展意愿不同，导致主体的参与热度和积极性不同，直接影响到一体化战略的实施效果。如广佛双方参与热情都很高，实施效果最好，而西咸由于中心城市西安参与热情不高，实施效果一般。

2.5 成立区域协调机构

实施一体化的地区均成立了区域协调机构，为城市一体化的推进提供有力保障。如广佛成立了城市建设和管理工作小组，沈抚由省发改委牵头成立了同城化协调领导小组。

2.6 共建区先行先试

在推进城市一体化的过程中，往往会划定共建区，在城市建设、产业融合、制度创新等方面先行先试，为城市之间的全面一体化探路。如西咸规划设立了产业共建区，沈抚规划建设了综合性的同城化新区——沈抚新区。

3 长吉一体化规划研究实践

3.1 发展现状分析

3

长吉地区位于吉林省中部，处在东北地区重要的发展轴线哈尔滨-大连经济发展带与中蒙国际大通道交汇点，战略地位非常重要（图3）。长吉地区以7.5%的省国土面积集中了吉林省近24.5%的人口和48%的地区生产总值，是整个吉林省的精华所在。

从现状发展情况来看，长吉地区拥有国家战略机遇、产业基础优势、生态资源禀赋和城铁建设触媒等四大核心优势，同时也面临双城各成体系、发展路径依赖、人口引力不足等三大发展制约瓶颈。长吉地区在发展目标的确定和发展战略的选择上必须紧紧依托以上四大核心优势，有效突破三大制约瓶颈，围绕产业、空间、交通等核心内容制定一体化发展战略。

3.2 发展目标与战略选择

3.2.1 功能定位

通过对长吉地区在区域中的位势判断和自身现状发展条件的研究，长吉地区应从东北亚、东北地区、吉林省和中部城市群4个层面上实现战略转型和功能提升，以此来确定长吉一体化地区未来发展的功能定位：即深化东北亚区域合作的重要战略平台和枢纽中心；引领东北老工业基地全面振兴的重要增长极；扩大深化吉林省开发开放的先行区和示范区；推动吉林省中部城市群快速崛起的联合大都市。

3.2.2 发展战略

（1）低碳战略

国家发改委已确定五省八市作为低碳省区和低碳城市试点，低碳模式成为长吉一体化地区转变经济发展方式的重大机遇，可以为长吉一体化地区经济发展注入新的活力，形成新的发展热点，而只有通过长吉的一体化发展才能更好更快地实现低碳目标。

实现低碳目标，首先要建立低碳产业体系，延伸汽车、轨道客车、石化、农产品加工等主导产业的产业链条，加强产业间的横向联动，构建产业“大循环”，积极培育壮大节能环保、新能源等战略性新兴产业。同时，应调整能源消费结构，实现风能、水能、生物质能等清洁能源的大规模生产利用。另外，长吉之间应构建舒适便捷的快速公共交通体系，除已建好的城际铁路外，远期规划城际轨道交通，倡导绿色出行。

4

（2）生态战略

良好的生态环境是长吉一体化地区的一大核心优势和宝贵资源，如何实现生态资源的经济、社会和环境价值，以此提升地区形象，应引起长吉两市的共同重视，长吉一体化地区经济、社会发展不应以牺牲生态环境为代价。

实现生态战略，应落实环境同治、生态共保，在长吉一体化地区构建水绿相通的生态网络格局。应根据不同的资源禀赋条件划分次功能区域，制定具有针对性的建设发展策略，广大的南部地区以生态保护和适度开发为主，为整个长吉一体化地区保留良好的生态基底，提升地区发展形象。

（3）多元战略

通过多元化发展打破原有发展模式的禁锢，为长吉的一体化发展创造更多机会，使得长吉一体化地区以更加开放的姿态面向世界，服务全国。首先，应积极引入外资、民营、中小型企业，适当发展劳动密集型产业，构建多元化的产业体系，激发地区经济活力，为长吉一体化创造更多中间机会和可能性。其次，应创造更加开放的发展环境，提高城市对多元文化的包容性，增强对产业和人口的吸引力。构建多元化的交通体系也同样重要，要缩短长吉两市的时空距离，充分考虑人们的出行成本，满足多样化的出行需求。

（4）创新战略

长吉地区应提高自主创新能力，通过创新来驱动发展战略转型，也只有通过政策、体制机制的创新才能突破行政区划的限制，实现长吉两市的一体化发展。应加强高等院校、科研院所与企业之间的合作，将科教资源优势转变为研发创新能力；应加强政府引导，鼓励企业加大研发创新投入，搭建高新技术企业孵化平台，加快高新技术成果的产业化进程；还应在长吉实施一体化的体制、机制上进行创新，在政策、科技、金融等方面可以先行先试。

3.3 区域一体化发展战略

3.3.1 产业一体化规划

（1）多元化产业体系

5

6

7

规划在现状产业特点及问题分析的基础上，提出产业发展核心策略，即拉长产业发展主线，培育形成多个产业集群；调整优化产业结构，实现技术、资金和劳动密集型产业全面发展；构建多元经济体系，激励国企、民企和外企共同发展；转变产业发展思路，引领制造业、物流业、商贸业联动发展；提高科技创新能力，积极参与全球价值链分工和竞争。构建以汽车产业、石化产业、农副产品加工为主的优势主导产业，以高端装备制造、生态医药、光电信息等为主的战略主导产业，以轨道客车、冶金、建材等为主的优势重点产业，以新能源、新材料为主的战略重点产业，形成以生产性服务业、生活性服务业和生态农业为服务支撑的多元化产业发展格局（图4）。

（2）产业空间布局

结合现状产业布局特征，规划提出长吉地区产业空间布局策略，长吉高速公路以北，结合长春东北部的开发，以发展现代制造业为主；中部以302国道为主要通道，以岔路河为主要节点，大力发展生态农业；南部地区以北大湖和双阳为中心，主要发展特色旅游业。从而形成北部先进制造业发展带、中部生态农业发展轴和南部特色旅游发展区的战略布局（图5）。

3.3.2 空间一体化规划

在产业一体化规划的基础上，规划提出空间一体化战略，即打造生态、多元的一体化城市群，重点开发九台作为区域新的增长极。重点实施从“散点布局”到“点轴开发”；从“遍地开花”到“策略开发”；打造区域一体化生态网络、多元差异化的地区景观；构建多元化区域城镇格局；合理制定各次功能区规划等空间组织策略。

长吉联合大都市区由以长春和吉林两个非农人口在100万以上的都市区复合体为核心，连同外围非农化水平比较高，与核心都市区存在密切社会经济联系并具有高度社会经济一体化倾向的邻接县/市组合而成。包括了连续建成区及其外缘以外的不连续城镇、城郊发展区和一部分乡村地域。范围由长春、吉林两市的规划区以及九台市、永吉县和公主岭市的范家屯镇组成，总面积达到1.4万平方公里。

（1）区域空间结构

长吉区域的空间结构规划是基于对东北亚大区域的空间结构的理解和剖析， 在东北亚大区域空间格局中，长吉联合大都市区将通过“两轴、两带、三廊”与其它地区形成联动发展之势：两轴即南北向主轴哈大轴（哈尔滨-大连）与东西向主轴中蒙国际大通道，两带为长春-长白山空间联系带、长春-牡丹江-鸡西空间联系带，三廊是哈吉沈空间走廊，牡敦白空间走廊，鸡西-图们空间走廊（图6）。

（2）一体化地区空间结构

中蒙国际大通道、哈大轴及长白轴围合形成长吉一体化地区的南北两个大区域，北部区域以产业群落为空间特色，南部区域以生态群落为空间特色，轴线与城镇节点布局形成钻石空间形态（图7）。

（3）城镇体系

规划对区域城镇等级体系进行梳理，规划至2020年，长吉联合大都市区总人口规模将达到850万人，形成“核心城市-区域城市-=次区域城市-重点镇-一般镇”城乡统筹的五级城镇体系，城镇职能划分为综合型、产业型、旅游型、生活型和农牧型5类。

3.3.3 交通一体化规划

规划在交通一体化规划部分中提出促进区域融合，倡导高速快捷，构建多元体系，实现3个转变，即区域交通建设由配合城市群发展向引导城市群发展转变，区域交通网络建设重点由普通公路、铁路建设向高速铁路和高速公路转变，交通方式由单一模式向多模式集成转变。

3.3.4 公共服务一体化规划

规划提出统筹长吉地区的公共服务设施，打造一体化的共建支撑平台，建立一体化的网络体系，配合长吉地区的开发建设有序推进。规划目标为打造科教高地、推进文化素养、促进全民健身、提高医疗水平。

3.3.5 生态环境一体化规划

生态环境一体化规划目标就是构建“一脉、两源、三绿道、多域”的生态绿地系统。一脉即大黑山脉自然原始生态轴，两源为以长春市及吉林市环线的生态绿源为基础的绿地要素，包括核心绿地资源、水系及水源地水库等，三廊道指区域性的绿色主廊道，包括以长春市、吉林市及九台市为基点的3条纵向廊道，多域是长吉地区范围内重要的自然保护区、森林公园及水系沿线区域（图8）。

8

9

3.3.6 功能分区规划

综合考虑行政区划及地区资源禀赋条件，规划对长吉地区进行次功能区规划，主要将长吉地区划分为长春、九台、吉林和岔路河4个次区域，规划总人口规模到2020年将达到860万人，其中长春次区域500万人，吉林次区域260万人，九台次区域60万人，岔路河次区域30万人。对4个次区域分别就功能定位及规模、功能结构、综合交通、土地使用等方面进行细致研究，提出各个次区域的具体发展目标及侧重点（图9）。

3.3.7 规划实施

（1）保障机制

一体化发展战略及策略需要强有力的政策支撑和具体化的行动纲领，规划在研究了相关案例的基础上提出组织管理制度化、配套政策统一化、规划实施动态化及共建区先行示范4个方面的一体化政策支撑，具体为加强组织领导，重视部门协调；统一政策引导，共享发展红利；加强监督检查，实施动态评估；打造实施平台，检验示范推广。

（2）政策措施

规划提出长吉一体化地区应设立先行先试示范区，即在综合配套改革、现代服务业、新型工业、现代农业等方面，在有代表性的区域进行先行先试、率先突破，如设立长东北综合配套改革试验区，建立长东北和吉林市北部新区新型工业化示范基地，争取更多的国家服务业综合改革试点区（长春净月经济开发区低碳生态服务业集聚区），建立岔路河中新食品园国家现代农业示范区，建设长春东北亚国际交流合作示范区等。规划还提出诸多具体的政策如产业政策、金融政策、土地政策、财税政策、人口政策、公共服务政策等政策措施，以支撑长吉地区的一体化发展。

（3）建设时序

根据重要性与可操作性，规划提出近期、中期及远期发展重点。

近期：重点继续做大做强长春市和吉林市两大核心区，利用良好的经济发展基础以及技术、人才、资本等优势资源，提高集聚和辐射能力，上马一批加快推动长吉一体化进程的重大项目，起到标志性和示范作用。同时，启动中间区域新的增长极——九台新城的建设，形成共建先试效应，为检验长吉一体化政策效果提供平台。

中期：对长吉一体化区域内的重要节点城镇和国家级、省级工业园区进行全面的开发建设，形成联动效应。

远期：重点加强长吉一体化地区与长吉图前沿地区的联动发展以及区域内的城乡统筹建设。

4 结语

区域一体化规划涉及到地区社会经济、基础设施、生态环境保护、政策机制创新等方方面面，内容庞杂，需要新的发展理念作为指导，根据地区的实际发展情况，借鉴已有的相关案例经验，围绕区域空间组织、产业体系与布局、交通、重大基础设施、生态环境保护以及政策机制等核心内容，明确区域的发展方向。通过区域内的一体化发展，打破行政区划限制，实现“1+1>2”的效果和发展目标，形成发展合力，进而参与更大区域范围内的竞争与合作。未来关于区域一体化发展的研究应更多聚焦在规划的可操作性以及后续的管理与实施上，使得区域一体化发展不仅仅是只停留在规划层面，而是更多地落到实处。

[1]吴志强，李德华主编. 城市规划原理（第四版）[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2010.WU Zhiqiang，LI Dehua. Principles of Urban Planning(4th Edition)[M]. Beijing：China Architecture & Building Press，2010.

[2]王德，宋煜，沈迟等. 同城化发展战略的实施进展回顾[J]. 城市规划学刊，2009（4）：74-78.WANG De，SONG Yu，SHEN Chi，et al.A Review on the Implementation of City Integration Strategy[J]. Urban Planning Forum，2009（4）：74-78.

[3]吴群刚，杨开忠. 关于京津冀区域一体化发展的思考[J]. 城市问题，2010（1）：11-16.WU Qungang，YANG Kaizhong. Thinking on the Integrated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region[J]. Urban Problems，2010（1）：11-16.

[4]刘佳燕，王伊倜，苏航. 区域一体化趋势下新城发展战略的再思考——以广州大都市区为例[J]. 北京规划建设，2010（1）：125-130.LIU Jiayan，WANG Yichou，SU Hang.Thinking on New Town Development Strategy under the Trend of Regional Integration——A Case Study of Guangzhou Metropolitan Area[J]. Beijing Planning Review，2010（1）：125-130.

[5]郭灵，侯亮，杨清. 西咸经济一体化研究——基于城市流强度的分析[J]. 西安财经学院学报，2010（1）：22-26.GUO Ling，HOU Liang，YANG Qing. The Study on Xi’an and Xianyang Economic Integration——Based on Urban Flow Intensity[J]. Journal of Xi’an University of Finance and Economics，2010（1）：22-26.

[6]钟永刚. 整合资源：推进珠三角区域交通一体化[J]. 综合运输，2010（2）：32-36.ZHONG Yonggang. Resource Integration:Promoting the Pearl River Delta Regional Traffic Integration[J]. Comprehensive Transportation，2010（2）：32-36.

[7]朱邦耀. 基于城乡一体化视角的区域空间结构演化研究[D]. 重庆：重庆师范大学硕士学位论文，2008.ZHU Bangyao. The Evolution of Spatial Structure from the Perspective of Urban-Rural Integration[D]. Chongqing：The Dissertation for Master Degree of Chongqing Normal University，2008.

[8]宋凌，陶成刚，陶英胜. 都市区地域空间组织结构研究——以江西赣州市及周边区域为例[J].上海城市规划，2010（4）：22-25.SONG Ling，TAO Chenggang，TAO Yingsheng. The Space Structure Study of Metropolitan Area——a case study of Ganzhou Metropolitan Area in Jiangxi Province[J].Shanghai Urban Planning Review，2010（4）：22-25.

[9]郁鸿胜.“ 十二五”期间上海与长三角区域协调发展的战略思考[J]. 上海城市规划，2011（2）：10-17.YU Hongsheng. Strategic Thinking on the Coordinated Development between Shanghai and Yangtze River Delta Region during the Period of the "Twelfth Five-Year Plan"[J].Shanghai Urban Planning Review，2011（2）：10-17.

本刊2012第3期（总第104期）勘误表