基于城乡统筹的涉农镇街土地利用与发展空间保障的研究——以南京市为例*

叶 斌 王耀南 陶德凯 叶菁华

新世纪的头十年，南京经济社会发展水平实现了跨越式的进步。数据显示，2010年底，南京市总人口突破了800万，城市化水平为77.6%；全市建成区面积达850平方公里，尤其是新世纪以来，年均建设用地增长达40平方公里（图1）。随着城市化进程的加快，南京城市发展对城乡建设空间的需求也将更加迫切。据统计，按全市13区县提出的空间发展需求，2020年南京缺口城镇建设用地达640余平方公里，供需矛盾非常突出。从建设生态城市、保护耕地的目标和控制要求方面研究，南京远景可供增长城镇建设用地仅有450平方公里。可见，有限的土地资源供给和相对脆弱的环境资源承载力将给城市空间增长带来难以调节的“供需矛盾”。

1 南京涉农镇街发展面临的主要矛盾

特大城市的集聚效应和城市化进程的加快，导致城市人口将占据更多的城市用地，城市空间将不可避免地向外围扩张，部分涉农镇街将是城市空间扩张的主要载体。但现阶段涉农镇街的发展也面临着种种矛盾。

1.1 自身发展的土地需求量大

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长期以来，南京区域中心城市对外围农村地区的辐射和带动作用并不明显，当长期滞后的社会经济发展水平面临发展迅猛的市场经济区域环境时，外围涉农镇街的发展需求就显得无比旺盛，直接体现为大量低效占用丰富的土地资源。分析其原因，主要可归纳为：一是职能定位模糊。模糊的职能定位，导致涉农镇街多以工业产业为主体的综合型城镇为主导定位，反映在空间层面上，是突破规划，大规模兴办镇街工业产业集中区，对用地需求也随之增大。二是发展目标游离。游离的发展目标，造成涉农镇街以完成上级考核为宗旨，以GDP数量的增加为发展的主导目标。这种目标考核体系下，镇街多以牺牲环境为代价，发展高能耗、低附加值、科技含量低的产业，以带来GDP数据的增长，这势必需要占用大量的建设空间。三是产业结构雷同。雷同的产业结构，带来涉农镇街之间相互低效竞争。镇街纷纷兴办规模小、产能低的园区，难以形成规模效应和区域竞争力，只能在短时间内选择相似的产业门类，通过低端的恶性竞争，同时辅以空间规模的扩张带动产出的增加。

1.2 土地使用效率低

2010年底，南京市城镇建设用地850平方公里，城镇人口620万，人均建设用地（包括镇）137平方米/人，城镇建设用地上的地均二三产GDP仅为5.88亿元/平方公里，而2005年，深圳城镇建设用地的地均产值已达7亿元/平方公里。另一方面，南京工业用地的地均产值约为8.35亿元/平方公里，相比苏州工业园区一期工业用地地均工业增加值22亿元/平方公里、深圳2010年工业用地地均20亿元/平方公里的指标，更是相差甚远。而从目前的产业结构构成、产业门类选择和发展速度看，与苏州规划2020年工业地均产值25-30亿元/平方公里的目标差距将越拉越大。

因此，总体来讲南京市域土地利用方式较为粗放，土地利用效率低下。究其原因，主要是市域内发展重点不够突出和分散小单元的考核体制影响。在GDP等政绩考核制度的影响下，全市所有涉农镇街都在镇域范围内不同程度地发展工业产业，突破了全市产业发展规划的要求，导致发展重点不突出，土地低效利用。

1.3 土地使用结构性不好

城乡土地低效利用和建设空间呈现跳跃式扩张。一方面，南京城市长期保持的“多心开敞、轴向组团”发展的空间格局正变得模糊不清。新市区的城镇功能未能达到规划预期，尚未成熟的“TOD开发模式”没有带来新市区和新城的跨越式发展，更多的是将外围人群吸引进主城区，传统商业中心功能更加强化，外围新市区的功能不健全。同时，城市绿色开敞空间则被建设用地侵占，城市建成区逐渐呈连片发展趋势。另一方面，外围涉农镇街的土地利用结构则较为混乱。镇区土地利用不集聚，空间结构杂乱无序，常常为了吸引所谓的重大招商项目，跳出镇区集中用地，在镇区甚至镇域内任意圈地，造成镇街空间结构混乱，无章可循。

因此，南京城乡土地使用存在结构性问题。究其原因，既有城乡规划对社会经济发展的速度和开敞空间内的发展需求预计和应对不足，也有各级发展主体对规划成果缺乏足够的认识，违反规划使用城乡建设空间的缘故。

1.4 城镇空间尺度大, 以城市的手法规划农村空间

新市镇通常是一种小尺度的、以街巷空间为主导的、以慢行交通为衔接的空间形态。它既具有城市的部分功能和空间特点，同时，更加具备农村地区的空间结构形态和生活特征。但目前涉农地区的规划大多仍由城市规划师负责编制，城市规划师由于缺少农村地区的生活体验，更加没有从事农业生产的机会，所以大多是以城市的手法来规划农村的空间，造成农村地区呈现出大马路、大广场、大绿地的现象，与传统的农村空间形态格格不入；农村地区的住宅也是高楼林立，农民“被上楼”，给农民从事农业生产带来极大的不便。

2 城市总体规划对涉农镇街空间发展的要求

2007年，南京开展的新一轮城市总体规划的修编将市域13个区县整体列入规划区范围，从“全域统筹、一体发展”的角度，在市域城乡体系规划、产业发展引导、公共服务设施规划和基础设施规划等方面，对涉农地区的空间发展加以控制和引导。

2.1 市域城乡体系规划

2.1.1 空间结构—引导新市镇的集群发展

规划依据城乡空间分布特征和自然资源禀赋，在市域范围内形成“两带一轴”的空间布局（图2）。“两带一轴”的空间结构基本涵盖了南京市域内大部分涉农镇街，规划通过带状综合交通走廊强化外围建成区，特别是涉农镇街与城市中心区之间的联系；同时，通过轴带上的城镇单元带动其周边的涉农镇街，形成集群优势，连片发展。

2 市域城乡空间布局结构图

2.1.2 等级结构—强化新市镇和新社区的扁平化发展

本轮南京总规修编在继承原有“一城三区”的空间结构基础上，更加强调城乡统筹发展理念、更加突出城镇空间单元的扁平化发展。为适应城镇发展日益扁平化的趋势和特征、体现发展权的均等、加强对涉农街道或非镇街政府所在地的集中建设地区的规划管理，不再细分重点镇和一般镇，统称为新市镇；并将农村居民点（新社区）纳入统筹考虑，构建全域南京四级城乡空间体系，形成“中心城①为了更好地强化中心城市的地位和功能，促进更加集中集约的发展，并突出中心城的概念，城市总体规划将主城、副城和外围部分功能组团统称为中心城。—新城—新市镇—新社区”的城乡等级结构，全面突出了空间单元在发展层级上的扁平化，新市镇与中心城区、新城之间的联系将更加紧密。

2.1.3 职能结构—强调新市镇差异化发展

根据南京市域城乡空间体系的划分，四级城乡空间单元的职能分工各不相同。中心城区是南京区域中心城市功能的集中承载地和现代都市区功能的核心区，重点发展现代服务业和高新技术产业；新城是一定地区内产业、城市服务功能和城镇化人口的集聚区；新市镇则是建制镇和涉农街道的集中建设地区，既是郊区县非农产业和城镇人口的重要集聚地，也是服务和带动广大乡村地区发展的基地；新社区是农村地区行政管理、设施配套、社会服务等各项功能的最基本载体。新市镇和新社区具体的职能定位和分工，更加强调通过自身资源环境的利用和特色的塑造，走差异化发展的道路。

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2.2 产业发展规划引导

规划提出2020年，南京全市要形成“以高新技术产业为先导、现代服务业为主体、先进制造业为支撑、都市型现代农业为基础”的产业结构。结合“多中心开敞式”规划布局结构，在市域范围内，以传统的城市中心——新街口为核心，形成“圈层式”的二三产业布局（图3）。规划明确外围涉农地区新市镇的产业园区是先进制造业的主要空间载体。同时，专门明确涉农镇街产业发展的主要方向，即农村地区除了依托新市镇积极发展生活性服务业和先进制造业外，还应结合镇村布局，突出特色，积极利用开敞空间，在对生态功能区进行重点保护基础上，鼓励进行适度复合利用，积极发展现代农业和旅游休闲等产业，以完善生态功能体系，提升开敞空间品质和经济价值，并且增加农民就业机会和提高农民收入水平。

2.3 基本公共服务设施规划引导

为提升外围涉农镇街地区基本公共服务配套水平，配合总规修编，专门制定《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引（试行）》，作为涉农地区公共设施配套的依据和标准，要求加快推进新市镇和村庄（新社区）文化、卫生等基本公共服务设施和城乡干线公路、区域供水一体化、通信设施一体化等交通市政基础设施建设。强化规划引领，促进城乡基本公共服务均等化。

3 破解土地利用发展矛盾的规划思考及对策

根据南京市城市总体规划（2007-2020）经济发展目标预测，2020年全市GDP总量将达16000亿元。按照既定的经济社会发展目标，南京在加快产业发展内涵提升和产业结构转型升级的同时，将不可避免地进一步加剧城乡建设空间的外延扩张，外围涉农镇街的土地使用结构将面临更加严峻的考验。因此，必须在加大优化产业结构的同时，加快资源整合和集约利用土地力度，通过统筹城乡发展政策的实施，寻求破解土地利用发展矛盾的新对策。

3.1 开展分类考核, 促进科学发展

涉农镇街土地利用效率低下、使用结构性不好的一个重要原因是上级政府政绩考核指标在无形中迫使镇街政府盲目追求GDP 增长。因此，应该根据涉农镇街的资源禀赋条件和现状资源特点，建立分类考核的指标体系，辅以量化的权重指标，促进镇街的科学发展。在建立分类考核的基础上，在全市范围内选择一批涉农镇街作为试点，开展先行先试工作。

3.1.1 突出分类指导，注重考核实效

以城市总体规划功能区划分为依据，结合镇街发展实际，将66个镇街分为现代农业、先进制造业和现代服务业三大主导类型，强化分类评价，差异化考核（表1）。对于现代农业主导型镇街，重点考核农业空间布局、高效设施农业建设、农民合作组织发展等指标；对于先进制造业主导型镇街，重点考核产业集群、工业投资、高新技术产业发展等指标；对于现代服务业主导型镇街，重点考核服务业占比、专业市场建设等指标。

表1 郊县镇街科学发展定位及考评分类名单

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根据不同的分类，建立基本指标、分类指标和加分指标相结合的镇街科学发展考核指标体系，逐步取代原有的GDP单一的指标考核方法，以促进镇街科学发展、特色发展。其中，基本指标从经济发展、民生改善、生态文明和和谐稳定等4个方面来量化考核；分类指标则根据不同类型的镇街功能定位，建立相应的考核指标体系；加分指标则是鼓励镇街在生态保护、园区集约发展、新农村建设等方面创新发展，给予适当的奖励，最后结合两大类基础指标的加权，得出总得分，注重考核的实效。

3.1.2 确定试点镇街，先行先试，引导发展

结合分类考核的指标体系，在综合分析全市涉农镇街的区位特征、资源禀赋条件、现状发展的实际情况等因素后，确定了六合区竹镇镇等11个镇街作为统筹城乡、一体发展的试点，以先行探索破解镇街土地利用发展矛盾的路径。根据不同的城市化水平和区位空间特征，试点镇街主要分为三大类：即位于主城10-20公里半径范围内的麒麟街道、铁心桥街道；位于主城20-40公里半径范围内的靖安街道、星甸镇、乌江镇、谷里街道、横溪街道；位于40公里半径范围以外的竹镇镇、金牛湖街道、白马镇和东坝镇。空间分布特征决定了镇街经济社会发展水平的差异，其村庄布局、村民搬迁安置的方式也是各不相同的（图4，图5）。

3.2 开展新市镇城乡统筹规划, 完善公共配套, 盘活存量资源

以城乡规划一体化为总体目标，编制以新市镇为主体的总体规划、近期建设地区控制性详细规划和新社区详细规划等法定规划，以完善农村地区基本公共服务配套，改善农村地区环境质量，塑造城乡空间特色，盘活农村地区存量资源，促进城乡资源的流动，全面推进统筹城乡发展进程。

3.2.1 城乡统筹规划的主要内容

（1）新市镇总体规划

以新市镇为主体的城乡统筹规划，强调整体镇街的推进实施，关注的重点也由镇区扩大至全镇域的范围。突出强调：一是要将镇域内城镇建设用地、集体建设用地、农用地和生态涵养用地的空间划定和落地，尤其是要依据全市农业“1115”工程②南京市委根据基本农田总量安排，将农业生产空间细分至门类，并落实到空间，在全市内打造 100 万亩优质粮油、100万亩经济林果、100万亩高效养殖和50万亩标准菜地，简称“农业1115工程”。在镇街的分布，划定镇街的农业生产空间；二是要结合现状村庄居民点的布局，确定镇域内新社区的数量、规模、布局、拆迁安置的主要方向等内容；三是在新市镇的镇区重要地段，要结合自然地貌特征和条件，开展城市设计研究。

（2）新市镇近期建设地区控制性详细规划

新市镇近期建设地区控制性详细规划作为镇街近期实施规划建设的重要法律依据，应充分听取地方政府的发展需求，为镇街近期建设项目提供空间保障。重点关注：一是近期建设地区范围应包含“十二五”规划确定的重大项目发展空间，确保街镇近期发展的重大项目或产业空间的落地；二是搬迁至新市镇区的农民安置的具体用地安排；三是新市镇中心区的各项功能和配套应符合发展实际需求；四是空间布局要与小城镇的建设方式、生活方式、空间尺度相适应，如用地功能的复合、拥有适合交流的场所空间、建筑高度以多层为主等特征。

（3）新社区详细规划

新社区详细规划应以新市镇总体规划确定的镇村布局体系为基础，以便于农民生产生活为基本原则，不同类型的村庄，提出相应的发展策略。对于保留特色村，要明确以环境综合整治为主，保留村庄原有的特点，传承村庄历史文化特色；对镇区附近的新社区，应明确土地的属性及相应的指标，强化新社区的基本公共服务配套与镇区居民的均等化，保留适应村民生活的基本功能（如规划要注重保留举办红白喜事的场所空间等等）；对新选址规划的新社区，应考虑到就近生产生活的原则，确定合适的社区规模，完善基本公共服务配套和基础设施。同时，要注重与当地产业发展相结合，拓展农村资源为乡村旅游服务的途径。

（4）其他类型的规划

在完成三类法定规划的基础上，适时开展其他类型的规划编制工作。如包含工业产业、特色农业产业、乡村农业旅游产业等不同类型产业发展规划；新市镇中心地段或重要节点的城市设计引导；开展农民安置或复建小区的修建性详细规划等等。

3.2.2 城乡统筹规划的经济性分析

城乡统筹规划重点要解决规划实施过程中“人、地、钱”3项核心要素的关系，并最终将镇街的发展思路落实到空间布局中。因此，城乡统筹规划要以镇街“十二五”规划的相关发展目标为基础，开展经济分析研究，保障各类目标之间相互协调。

（1）人往何处去

所谓人，是指人口规模，既包含现状农村人口的规模和分布，也包含规划城乡居民的规模和去向。通过梳理镇街现状人口规模，分析镇街历年自然增长、机械增长的变化规律，预测规划期末镇街人口总量，尤其是通过从事三次产业人口规模的变化和经济发展水平的变化，预测镇域内未来从事第一产业的劳动力，布局合理的镇村体系。

根据镇村体系结构和新社区布局，涉及的农民房屋拆迁，在充分尊重农民意愿、妥善解决农民生产、就业等问题的前提下，尽可能引导农民到新城、新市镇集中安置，以加快城镇化进程，减少过程性浪费，避免将来二次拆迁。需要强调指出的是，不能过度追求农民集中居住，适当的工作半径、和谐的邻里空间、离地农民的长远生计保障等等都是搬迁农民新社区规划选址和建设的重要参考依据。特别是对拆迁面积较大村庄，在完善水、电、路、气等生产、生活配套设施的前提下，可以引导农民到规划新社区等集中居住点统一安置。

（2）地往何处用

所谓地，是指新市镇范围内的城乡建设用地和农业生产用地。其中，建设用地指标主要包含两部分内容，一是从中央政府层层分解下来到镇街层级的建设用地指标。在确保基本农田总量不变、农地产出的质量提升、农业结构优化的前提下，上级分解的建设用地指标往往较少；二是通过土地整理的集中建设用地指标。村庄撤并整理后，盘活存量资源的土地指标是城乡建设空间拓展的主要载体。农业生产用地则主要是土地整理后集中成片的农业生产用地。

对于通过宅基地等农村集体建设用地复垦形成的建设用地指标，应优先用于农民安置房建设、农村基础设施建设及其它新农村建设，农村居民点的空间分布、规模大小、村庄空间形态都应在镇域规划中予以明确表达。结余部分的建设空间，则可通过有偿调剂、市场交易等形式，用于城镇发展、产业项目等。

对于通过工程实施形成的成片良田，可通过市场方式，引进本地或外地农业企业进行规模经营，也可以由地方政府牵头，当地农民成立合作组织合作经营。对于离地农民，根据具体情况，可参照征地补偿安置标准和待遇，纳入被征地农民基本生活保障体系，也可直接进入城镇养老保险体系；对于暂时不具备完全人地分离条件的地方或者农民不愿意放弃承包地的，可以通过土地入股或土地租赁方式等进行承包经营权的流转。

（3）钱从何处来

所谓钱，是指用于镇街实施城乡统筹规划，引导农民有序搬迁安置的经济费用。这个费用主要包括3个方面，一是镇街本身经济发展，带来财政收入的增加；二是上级政府的财政转移支付；三是通过土地整理政策的实施，整理出土地指标，将这些新增的“地票”转卖给城镇集中建设地区。

通常，前面两项的资金对于大规模的农民搬迁而言是难以为继的，第三部分的资金通常则是农民搬迁安置的最主要的经济来源。通过土地整理政策实施，城市实现了建设空间的转移，镇街则得到了相应的启动资金，解决了农民搬迁的费用。编制城乡统筹规划，应通过土地指标的经济分析，测算相应的经济费用。

通过人、地、钱三者关系的分析，实现镇街各类空间的划定。同时，结合镇街社会经济发展目标与镇街现状地均产出的关系，一方面，从战略的高度上，选择适应镇街发展的产业结构和产业门类，协调产业发展和人口就业的关系；另一方面，从节约集约利用土地的角度，提出镇街现有产业转型发展的实施策略。

3.3 开展土地综合整治, 为新市镇发展提供空间保障

《南京市土地利用总体规划（2007-2020）》划定了城乡建设空间的总体规模和基本空间位置，尤其是对基本农田等刚性约束指标予以明确划定。土地利用规划从保护耕地、节约集约利用土地的角度对土地指标的供给提出了严格的控制要求，而城乡总体规划则从城乡社会经济发展需求层面提出了用地空间的需求，两者之间数值的差距和空间的错位给各级操作主体带来了困惑。

土地综合整治是依法对农村地区低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房等进行综合整治，提高农村土地利用率和产出率的土地利用活动。土地综合整治是协调城乡总体规划与土地利用总体规划在土地供给与需求总量和空间位置上矛盾的纽带和桥梁。

3.3.1 现阶段南京的农村土地综合整治

面临空间资源匮乏的局面，南京创新地开展土地综合整治规划，以破解土地资源匮乏的难题。土地综合整治以镇街为单位统一规划、以村为单位整体推进，以村镇建设为载体，把增加农民承包经营土地和农村集体建设用地的集中度、流动性、财产性作为突破口，以万顷良田建设工程、城乡建设用地增减挂钩、土地整理复垦开发、农田水利、农业综合开发等各类项目为载体，与新城和新市镇建设、重大基础设施建设等相结合，推动农地重整、村镇重建、产业集聚、资源集约。

3.3.2 南京农村土地综合整治具体内容

一是推进村庄整治，优化村庄用地结构布局。依据新市镇总体规划和新农村布点建设，调整撤并布局分散的自然村，合理开发利用农村住宅置换腾退后的宅基地、村内废弃地、空闲地，以农用地、宅基地、农村基础设施整治为重点，改造旧村、建设新村。

二是加强土地整理，提高农业综合生产能力。开展田、水、路、林、村综合整治，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、林网等建设，既可以增加耕地面积，更可以建设高标准农田，提高农业综合生产能力。

三是完善设施配套，改善人居环境。以农村居民点为基础，完善农村水、电、路以及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务设施，有效改善农村居住环境。

四是发展现代农业，促进农民增收。积极推进农村集体土地流转，引导土地向规模经营集中，优化农业产业布局，推广应用现代农业科技，提高农业产业化水平，促进农村富余劳动力转移，确保农民持续增收。

五是实施增减挂钩，破解用地保障难题。通过城乡建设用地增减挂钩，在优先保证农民安置和农村基础设施建设的基础上，把节约的建设用地指标，通过有偿转让，调剂到产业集聚区和城镇建设使用。

3.3.3 农村土地综合整治的推进路径

（1）万顷良田建设工程

万顷良田工程是依据城市总体规划和土地利用总体规划，按照统筹城乡发展要求，以土地开发整理项目为载体，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；同时，通过有序引导农村居民迁移到城镇集中居住，节约集约利用建设用地，通过对宅基地复垦等措施，建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

涉农镇街实施万顷良田工程后，通过复垦新增的耕地面积将给予经济补助，待经营性用地出让后归还50%用于再周转。通过万顷良田建设工程，最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。

（2）城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是将农村闲置或低效利用的建设用地复垦为耕地，按照“建设用地总量不增加、耕地总量不减少”的原则，在保证农民安置房、农村基础设施等用地外，将部分富余的建设用地指标调剂到城镇建设使用，用于城镇建设和非农产业发展，用获得的土地增值收益反哺农村。

涉农镇街实施城乡建设用地增减挂钩，拆旧复垦新增的耕地将给予经济补助，待经营性用地出让后归还50%用于再周转。通过城乡建设用地增减挂钩，有效解决农村用地耕地经营分散、村庄布局凌乱、保障水平较低下等问题和矛盾，也是缓解城乡建设用地指标紧缺、杜绝违法违规用地发生的一项重要举措。

（3）农村住宅置换安置房

农村住宅置换安置房是指将农村居民依法取得的宅基地上的住房，统一置换到符合城乡总体规划、土地利用总体规划的集中居住区内。

农宅置换安置房根据其所在不同区域分为两种途径实施。一是对于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农宅置换整理，不能纳入城乡建设用地增减挂钩与万顷良田项目库，置换出来的原农村宅基地可以进行复垦整理但不得改变地类性质；也可以在建设项目征地前，按规划用途，临时用于标准厂房、商贸服务等经营和使用，产生的收益由镇街政府统筹用于农村住宅置换工作。二是对于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外农宅置换整理，原宅基地等集体建设用地原则上纳入万顷良田建设工程、城乡建设用地增减挂钩等拆旧复垦项目库，按照城乡建设用地增减挂钩有关政策规定统筹进行推进。

4 结语

城乡建设需求日益增长和土地供给日趋紧缩的矛盾是每个城市都会面临的难题，南京在新市镇范围内开展城乡统筹规划、土地综合整治规划等工作将有益于同类型城市开展统筹城乡发展的相关工作，对不同地区和不同发展水平的城市，同样具备一定借鉴作用。总之，加快实施统筹城乡发展的战略部署，在完善农村地区基本公共服务配套的基础上，整合农村地区的空间资源，盘活存量空间资源，提高土地节约集约利用，破解城乡土地利用发展矛盾，为城乡建设空间拓展作储备是一条可行之路，也是统筹城乡发展的必由之路。

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