推动我国环保组织开展对日合作的政策建议研究

张文彬，周自豪

（同济大学 马克思主义学院，上海 200092）

一、环保组织的发展现状

环境问题成为人类社会继续发展的巨大障碍。受主权原则束缚的民族国家无法有效地处理好本国利益与全球环境公益性之间的矛盾，环保组织以其独特的灵活性，起到承上启下、沟通各方的作用，弥补了政府和企业在环境保护方面的缺陷，逐渐成长为环保领域的新生力量。

上世纪80年代以来，随着改革开放和经济的持续高速发展，我国的环境污染呈现加剧之势，特别是乡镇企业的异军突起使生态破坏的范围扩大，环境污染向农村地区急剧蔓延，环境污染逐渐成为制约我国经济和社会发展的难题。1992年联合国环境与发展大会召开，唤起了环保组织的参与意识，从1994年第一个草根NGO“自然之友”的诞生到今天，短短18年的时间环保组织成长迅速，在倡导环境保护、提高公众环保意识，促进公民环保行动，参与环保政策制定与实施，协助公众环境维权，推动企业履行环保责任等方面起到积极的推动作用。

但不可否认的是，目前我国仍然存在着制约环保组织发展的诸多因素。

首先是登记注册。为了对NGO进行有效的监督管理和调控，我国《社团登记管理条理》规定：合法登记的非政府组织要同时得到业务主管部门和登记管理机关的双重认可，即登记注册由民政部门负责、日常事务则由业务主管单位负责。但是为了避免承担责任，有些业务主管单位往往倾向于拒绝给环保组织提供挂靠，很大程度上限制了环保组织的成长。

其次是资金来源。根据北京市西城区恩派非营利组织发展中心于2010年12月对200家环保组织做的统计，虽然越来越多的政府和企业资金向公益行业注入，但总体来说环保组织的筹资渠道仍然较为单一，主要是国际支持。（详见图1）

图1 环境NGO筹款渠道

而且环保组织在税收方面的减免也是相对而言的。部分环保组织未获得合法的民政部注册身份，因此有超过40%的机构不能享受税收优惠，这使得本来就资金不足的环保组织生存压力更大。（详见图2）

由于缺乏稳定的资金来源，环保组织的薪酬福利普遍较低，大多数组织依靠参与者的环保热情与奉献精神来维系团队，无法进行长远的战略规划。尤其是生存问题长期得不到解决的话，一旦热情减退，人员流动将不可避免地增大。

再次是合作交流。信息共享与合作是环保组织健康发展的必要基础。多数环保组织内部配有专门的对外合作部门，超过半数的环保组织与其它同行经常联合开展活动，但是也有4%的环保组织从不与国内其他环保组织合作，12%的环保组织从不与国外环保组织合作。（详见图3、图4）

图2 环保NGO是否享受过减免税收待遇资料来源：北京市西城区恩派非营利组织发展中心《中国环境领域NGO基础调研报告》2010年12月

图3 环保组织与国内其他NGO合作情况

图4 环保组织与国外NGO合作情况

笔者针对环保组织缺乏对外合作的问题对20个环保组织进行了访谈。多数环保组织认为，他们对开展对外合作抱有强烈的意愿，但是对寻找同样有合作意向的伙伴缺少必要信息。与此同时，环保组织与国外同行沟通时存在一定语言障碍，无法把合作意向准确传达给对方，有时不得不借助于第三方提供必要的技术支持，例如中国国际社会组织合作促进会等等。有些环保组织在与国外环保组织合作时存在顾虑，主要是无法界定合作在多大程度上不会超出制度允许的范围。

二、环保组织的对日合作现状

经济增长带来的生态危机给中日两国造成不利影响，地理位置的接近与民间交流的良好传统使中日环保组织之间存在合作的必要性和可能性。中国和日本处在世界上人口密度最高、经济最活跃、增长速度最快的地区，在享受经济成长带来的繁荣的同时，严峻的环境污染成为困扰两国的共同课题。中国通过与日本环保组织的交流与合作，借助发达国家先进的环保技术与理念提升我国的环保水平，为经济的可持续发展提供环境保障；日本通过与中国环保组织的交流与合作，既为谋求政治大国和成为“普通国家”增加外交筹码，又将环保技术和产品推广到中国市场，成为经济增长新的引擎。

在两国政府的共同努力下，环境治理的中日合作不断深化。从20世纪80年代起，日本对华投资步伐加速，向中国产业转移的同时，通过政府开发援助（ODA）项目，在资金、技术和生产管理方面扩大了对华合作。尽管2008年日本政府停止对华ODA日元贷款项目，但同年5月在《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》中，中日政府表达了根据双方“共同但有区别的责任及各自能力”的原则，共同应对全球性气候变化课题，建立新的环境合作双边机制的意愿。［1］过去单纯依靠政府层面的环保合作不再能满足双方需要，行业协会、企业、民间团体、教育科研机构等参与到环保合作项目中，发挥着信息沟通和桥梁作用。

然而中国和日本的环保组织发展起步较晚，与“绿色和平”、“乐施会”等成熟的环保组织相比，中日之间的合作仍处于较低水平，尚未形成环保组织与政府、环保专家和企业联动的大型项目。目前，合作主要集中在植树造林方面，例如阿拉善盟黄河文化经济促进会同日本国绿化世界沙漠协会合作，建设腾格里沙漠东缘生态治理示范区的项目等。除此之外，社区垃圾分类与无害处理、环境教育、污染治理和环境再生也是中日环保组织合作交流的主要领域。应该说中日环保组织之间已经迈出了互派人员进行全面了解、学习和交流的第一步，有助于推动人们更多地关注东北亚环境问题，扩大环保组织在国内外的影响力，建立深层合作关系。与此同时，我国也正经历着由全能政府走向有限政府、由权力政府走向责任政府的转变，成为中日环保合作的重要机遇和制度保障。

三、推动环保组织对日合作的政策建议

随着市场体制的完善，环保组织的作用有进一步扩大的趋势。目前，中国和日本在环保问题上签订的联合公报和行动计划主要是为区域环境治理提供框架，聚焦在长期项目的规划上。比如沙尘暴监测合作、东亚酸沉降监测网、环境教育网络与人力资源开发、提高两国采取联合行动的预案及能力等。［2］随着对环境问题关注程度的提高，中日两国的环保合作将逐渐向开展具体合作项目的方向发展。作为活跃于环保第一线的民间力量，环保组织将在环境意识的宣传教育、推进环保的公众参与、开展生物多样性保护、环保科技研究、污染受害者援助、为环境质量认证提供咨询等方面发挥作用，两国环保组织合作的进一步深化必将有助于提高两国的生态治理成效，维护我国的环境权益。

（一）政府对环保组织的支持

在对社会组织的管理上，我国确立了登记部门和业务主管单位双重负责的体制，即“双重管理体制”。这种管理体制实际上是一种“限制型管理”，对社会组织的发展是不利的。从长远来看，应变“限制型”为“监督和服务型管理”，即政府一方面发挥服务的作用，积极为社会组织开展对外合作提供服务，促进其发展；另一方面明确社会组织在何种条件下的活动是受到限制的，何种条件下的活动是受到鼓励的，制定出切合实际的管理条例。这种合理、有效的管理体制可以使环保组织在开展对外交流时不再因为无法可依而畏首畏尾，大胆地通过各种形式的国际交流，吸收更多的国际资源用于环境保护，促进我国的可持续发展。

除了制定相对独立的社会组织管理体制之外，还应在税收方面给环保组织提供相应的支持。制约环保组织发展的重要因素之一是资金来源有限。目前，环保组织的运营资金主要来自国外组织、企业、个人捐助及政府拨款。公众对环保认识的局限制约了部分捐助能力，加之国外基金会和企业的捐助往往受执行项目的影响，项目结束资金链也随之断开，因此减免环保组织的税收也是非常必要的。我国已经陆续以法律的形式出台了一些税收优惠政策。如国家税务总局在1999年《关于基金会应税收入问题的通知》中规定：对经民政部门登记注册的基金会在金融机构的基金存款所取得的利息收入，暂不作为企业所得税应税收入。社会团体（包括基金会）承受土地、房屋用于办公、教学、医疗、科研和军事设施的，免征契税。［3］但除了几部有限的法律之外，更多优惠措施体现在财政部、国家税务总局下发的通知、规定和办法中，尚未形成一个简明的体系，束缚了民间组织的活力。尽早建立起对社会组织的税收优惠体系是促进其发展的重要制度保证。

第三，环保组织经常需要进社区、下工矿、到乡村进行考察，但人员流失严重束缚了环保组织的活动能力和范围。究其原因，主要是因为我国缺乏对志愿者的系统管理和和社会保障。［4］部分环保组织在志愿者培训、管理和招募方面没有系统的政策，也没有为志愿者购买人身和医疗保险，一旦志愿者在野外考察时出现意外事故，将受到巨大伤害。因此为了实现环保组织的系统管理，应为志愿者提供必要的社会保障。当然保障措施的施行很大程度上受资金等各方面条件的制约，所以各项配套改革需要同时跟进。

第四，从拓展环保组织的对日合作范围、深化合作项目方面来看，民促会的作用还需进一步发挥。民促会于1992年由原国家对外经济贸易部（现商务部）批准成立，1993年在国家民政部登记注册。民促会的主要职能是促进中国与国外社会组织和国际多双边机构在扶贫开发、环境保护和社会发展方面的交流与合作。作为专门从事国际社会组织合作的协调机构，民促会为社会组织提供技术服务与合作信息的同时，也对社会组织的对外交流活动起到一定的监督和管理作用。由于我国的环保组织成立较晚，与欧美等公民社会发展较成熟的国家相比，对外合作尚处于萌芽阶段。例如中日间虽然有“日元贷款黄土高原植树造林调研项目”等民间环保组织合作项目，但在能源、资源、跨界污染、沙尘暴、酸雨、海洋污染等诸多领域，两国的合作仍仅限于政府间的对话协商，如何将协商成果落实到实质性的合作项目中，需要两国民间环保力量在民促会的协助下进一步努力。环保组织在对日合作方面具有浓厚的兴趣，但缺乏信息和技术的支持，民促会与国际上从事发展和经济技术交流的多个社会组织和多边机构保持良好的合作关系，能够为环保组织的对日合作提供更加宽广的平台。因此，加强民促会与环保组织的协作将起到事半功倍的效果。

（二）环保组织的自身发展

在我国，环保组织从创立到现在不过十多年时间，虽然取得了长足的发展，但在很多方面有待进一步改进。

首先是与政府间的合作。“自然之友”的创始人梁从诫先生曾经说过，在国外民间团体在环保方面起着很大的推动作用，而中国却很缺乏民间力量的参与，中国的主导力量是政府。与政府的合作无论对环保组织还是政府本身都是一件双赢的事情，一方面，从环境保护的角度讲，环保组织与环保部门的目标是一致的，在环保部门跑不到、看不到的地方，环保组织可以作为其重要的补充；另一方面，与政府的合作又可以使环保组织获得更多的资源，弥补自身合法性的不足，拓宽横向工作渠道和纵向活动范围，并获得政府和社会的认同，提高自身影响力和公信力。［6］从环保组织近几年的活动来看，他们目前从事的还是比较初级的活动，如放鸟、种树、护林、捡垃圾、环保宣传教育等，专业化程度不高，与西方国家相比对政策的直接参与程度不够，组织动员能力偏低，很难产生重大的社会影响力。尤其是在防止“政府失灵”和保证草根阶层的环境权利方面，一旦遇到某些地方政府以牺牲环境为代价发展经济的问题，环保组织的角色便出现缺位，起到的监督作用非常有限。相比之下，西方环保组织的政策开发能力和组织动员能力似乎更强。在《京都协议书》的谈判中，官方谈判的同时一些环保组织也在进行磋商——被称为“影子谈判”，环保组织的代表可以把意见反馈到官方，鉴于环保组织的影响，官方发言时也会为其留出一定席位。环保组织只有与政府合作，并保持一定的独立性，积极参与环境政策的制定，提出合理诉求，才能从根本上促进政府做出有利于环境改善的决策。

其次是与企业的合作。企业能否持续稳健经营、能否在市场上受到投资者的追捧，不仅取决于企业在生产经营中的表现，更取决于企业是否能承担起相应的社会责任，并以此获得社会尊重，也就是“企业社会责任”CSR。①CSR是指企业在创造利润、对股东负责的同时，还要承担起对员工、社会和环境的责任，企业只有保持这三方面的协调发展，才能实现健康持续成长的终极目标。从2007年起，松下电器为解决日益严峻的环境问题，开展了以“商品的绿色创意”、“生产的绿色创意”和“推广的绿色创意”为主要内容的“中国绿色计划”。通过与环保组织的合作，实施了以海洋生态系统更完善、海岸居民生活更富足为目标的“黄海生态区保护支援项目”。除松下之外，索尼、日立、东芝、三井化学、丸红等多家日本企业在中日环保事业方面均做出了积极的努力。因缺乏资金和物质支持而陷于发展瓶颈的环保组织如果能与寻求在华合作伙伴的日方企业建立起长期伙伴关系，发挥本土作战的优势，通过访问调查等方式，了解消费者对环保标准的认知程度，探讨普及环保型产品的方式方法，将信息反馈给企业，帮其及时转变观念、调整结构，推行更加环保的生产方式和经营方式，将对双方的发展都起到良好的促进作用。

最后也是最关键的是环保组织自身能力的提高。我国环保组织的发展起步较晚、能力不足，具有广泛国际影响的环保组织较少，在参与国际活动时缺乏主动性，因而限制了环保组织的对外合作。除了进一步提高社会经济发展水平、改善制度环境和社会文化影响之外，加强环保组织自身建设也是非常必要的。自身建设包括活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力的提高等等，当前环保组织对日合作急需解决的是语言沟通问题，需要首先实现合作意向的准确表达才能开展进一步的合作，因此环保组织在引进日语人才或派遣在职人员到日本交流学习方面应有所侧重。与此同时，环保组织在信息技术日益复杂的时代背景下，应更多地从战略高度理解全球生态保护问题，建立联盟、以一种更加协作的方式分配角色和责任。

综上所述，我国的环保组织虽然成立时间不长，但已经展示出了多方面的影响力。随着环保组织的进一步成长，在与国际接轨方面将获得更大的发展空间，这也是构建和谐社会与推进可持续发展的必然要求。

［1］陈子雷．关于后奥运时期中国经济转型与建立中日环境合作机制的思考［J］．当代亚太，2009（4）．

［2］谢晓光．完善中日环境合作机制的路径选择［J］．日本问题研究，2010（1）．

［3］欧阳梦云．动员社会力量参与公益事业［J］．中国青基会通讯，2004（6）．

［4］刘敏禅．制约中国民间环境NGO公共参与能力的因素分析［J］．兰州学刊，2008（9）．

［5］江莹，郭华．试论环保组织的发展方向［J］．河北大学学报（哲学社会科学版），2006（3）．