破解农超对接难题——专访国家发改委经济贸易司副司长耿书海

文/本刊记者 李冰漪

农民卖菜难、市民买菜贵，牵动着整个社会的神经。早在2007年，就有专家提出“农超对接”的办法，来解决农产品流通的难题。几年时间过去了，农超对接进展如何？这之间又暴露出了哪些问题？近日，记者采访了国家发改委经济贸易司副司长耿书海，请他谈谈农产品流通问题以及破解这些难题的办法。

英国的农超对接

耿书海告诉记者，他1992年到1994年从德国、英国考察学习后，开始研究农产品流通体系。1998年开始关注国内的农产品流通环节，并多次提出缩短流通环节的建议。

在对国外考察的过程中，耿书海发现了国外一些好经验。“记得我1995年在英国考察的时候，英国的超市都是跨国连锁的大型超市，全英国蔬菜销售的百分之七八十都是通过十几家超市销售出去的，十几家超市基本都是与农场或农民合作社签订合同。这样，一年四季超市将由北向南到其他国家进货，每个月都有固定的订单，然后按季节采收，采收加工处理后用公路运输送到超市，价格非常稳定，从农场出来到超市只加价20%。由于国外的超市规模大，农民与超市建立了稳定的产销关系，农民和超市都严格按照合同办事，多年以来蔬菜的价格波动不大，不存在卖难和买贵的问题。”耿书海介绍说。

“但是，中国超市连锁没有达到国外的规模，通过超市销售的仅仅是农产品市场份额的很小部分。另一方面是众多的农民一家一户的生产，规模小，组织化程度低。这样的结果是，当市场蔬菜价格有波动时，谁给的价格高，农民就会把蔬菜卖给谁，而不会严格按照与超市签订的合同办事。”

中间环节缺少桥梁

耿书海认为，“我国从2007年开始，便倡导“农超对接”这种模式，但推广起来难度很大，超市经营蔬菜利润很低甚至亏损，更多的超市只是在利用这种形式作为宣传自己的突破口，蔬菜价格平进平出，为的是能给超市带来一些人流。对于这些问题，耿书海谈了自己的看法。

“农超对接”希望缩短流通（冷链）环节，降低流通成本，但目前来看，实际情况跟预期还存在距离。中国是农业生产和农产品消费大国，粮、棉、肉、蛋、菜、水产品的产量均居世界首位，2010年农产品物流总额达到2.2万亿元。近年来，虽然国家先后出台了取消工商“两费”、完善农产品增值税抵扣办法，全面推行“绿色通道”政策等一系列措施，印发了粮食物流、冷链物流等专项规划，加大了投资支持力度，农产品物流业发展的政策环境和设施条件逐步改善。但是，随着农业结构调整和居民消费水平提高，农产品生产日趋向优势产区集中，跨地区物流需求快速增长，农产品物流业发展中存在的问题日益突出。

耿书海特别强调说，特别是在超市与农户的衔接上，有些环节是缺失的，缺少具有桥梁作用的物流公司，缺少大型流通企业的进入。比如，市场调查、分析（得保证生产销售的是适销对路的产品），生产基地的监督检验环节，设计、执行生产、收购、储运的流程，中立机构的监督管理等等，这些环节超市做不了，那些做了的也是越俎代庖。耿书海告诉记者：“这就需要有大的物流企业进驻，补充这些中间环节，降低成本，从而既保证农产品质量，也能降低农产品价格。现在为什么一直没有大型物流企业来做，或是有的大企业投入几个亿资金之后，却经营不下去，最根本原因在于农产品税制政策的掣肘和企业管理不完善。目前我国对农民自产自销的农产品免征增值税，对小规模纳税人按销售额的3%核算缴税（一般为定额征收），实际税负很低。而对规模化经营的一般纳税人（年销售额80万元以上）按销售额的13%抵扣进项税额后缴纳，虽然允许其凭农业合作社开具的发票或者自行开具的收购发票进行抵扣，但在操作中由于税务部门为避免征管漏洞设定了很多限制（如不能跨省开具收购发票、规定发票限额等），手续繁琐、缴税成本高、抵扣困难，造成大型流通企业实际税负过重，无法与小规模经营户竞争。国家发改委这些年一直对这件事情进行探讨并提出建议，但增值税抵扣问题一直没有最终解决。

此外，还有一些问题也亟待解决：

农产品流通环节多成本高。“农超对接”、“农校对接”和“农企对接”是发达国家普遍采用的现代流通方式，但是目前在我国仅占到全部农产品流通量的15%左右，70%以上的生鲜农产品要经过农民经纪人——产地批发市场——销地批发市场——超市或农贸市场等多个环节才能进入最终消费，经营的规模小，成本高，造成零售价格较收购价格成倍上涨。

鲜活农产品冷链物流发展滞后。我国目前农产品冷链物流发展仍处于起步阶段，生鲜农产品冷链物流量不足10%，每年仅果蔬的损失就相当于2亿人口的消费量，经济损失超过1000亿元。我国人均冷库容量仅7公斤，冷藏保温车占货运汽车的比例仅为0.3%，冷链物流设施严重不足，大型农产品批发市场、区域性农产品配送中心等关键物流节点缺少冷冻冷藏设施。此外，冷链物流产品包装和标识的标准化水平低，冷链物流企业的电费负担过重，约占企业运营成本的三分之一。

对农产品批发市场和农贸市场的公益性定位不清认识不足。农产品批发市场和农贸市场（含社区菜市场）是我国农产品进入消费领域的主要渠道，具有一定的公益性，对保障市场供应和价格基本稳定具有重要作用，设施投入大、收益低，政府应给予支持。

农产品流通基础设施严重滞后，流通效率低，流通成本高。日本、韩国等国家通过立法，将农产品批发市场列为非盈利公益性组织，政府不仅给予巨额投资支持，还在土地、税收等方面给予特殊的优惠政策。而长期以来，中国由于对商业流通的作用没有充分认识和足够重视，没有专门针对农产品批发市场的法律规范，对批发市场没有合理定位，政府缺乏应有的投入和指导，任其自发发展，也没有专门的土地政策（目前市场扩建用地性质一般按商业用地或者工业用地，必须要经过“招拍挂”，价格非常昂贵，企业难以承受），造成农产品批发市场发展严重滞后，同样，作为农产品零售主渠道的农贸市场和社区菜市场，因政府缺乏规划和政策支持，还存在总量不足、布局不合理、交易环境差等问题。农产品流通基础设施滞后，造成农产品流通损耗大、成本高、效率低。据统计，目前，中国蔬菜等鲜活农产品在流通过程中损失率高达25%左右，而发达国家则控制在5%以下。

部分具有优势地位的大型超市存在不合理收费。经调查发现，一些大型超市凭借优势地位除了在进货价格上正常加价外，还要向供货商（企业）收取节日促销费、周年店庆费、包装使用费、海报费等等各种费用。比如节日促销费，“五一”、“十一”各1500元左右，中秋节3500元。另外，部分大型超市均存在压占企业货款的现象，按国家规定，结款周期最长不得超过60天，但一些超市结款周期可达3个月。尽管政府出台了一些政策，但由于操作性不强，执行不到位等原因，对超市还没有形成有效的监管。

政策利好农超对接

那么，针对这些问题，国家发改委也提出了建议，专门制定了措施，以解决农产品流通过程中的问题，保证农民利益，兼顾生产、流通、消费三方面利益，促进农产品生产流通的正常发展。

据耿书海介绍，建议内容主要有，首先，要完善农产品流通环节税收政策。其次，鼓励发展农民专业合作社，提高农民生产的组织化程度，增强农民定价话语权。同时，加大对农产品流通基础设施的扶持力度。另外，研究制定规范超市经营的法规，监督超市收费，规范超市经营行为等等。

谈完诸多问题之后，耿书海欣喜地告诉记者，“最近一段时间，国务院对农产品流通环节高度重视，并加大执行力度。我们可以看到2011年12月19日，国务院办公厅为完善农产品流通税收政策免征蔬菜流通环节增值税，特别下发《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》，提出完善农产品流通税收政策，免征蔬菜流通环节增值税。”

这个《意见》提出，以加强产销衔接为重点，加强鲜活农产品流通基础设施建设，创新鲜活农产品流通模式，提高流通组织化程度，完善流通链条和市场布局，进一步减少流通环节，降低流通成本，建立完善高效、畅通、安全、有序的鲜活农产品流通体系，保障鲜活农产品市场供应和价格稳定。

《意见》明确要求，各地要依据城市总体规划和城市商业网点规划，制定并完善本地区农产品批发市场、农贸市场、菜市场等鲜活农产品网点发展规划。鼓励流通企业跨地区兼并重组和投资合作。扶持培育一批大型鲜活农产品流通企业、农业产业化龙头企业、运输企业和农民专业合作社及其他农业合作经济组织。

意见还提出七个保障措施：一是增加财政投入，通过投资入股、产权回购回租、公建配套等方式，改造和新建一批公益性农产品批发市场、农贸市场和菜市场。发挥财政资金引导示范作用，带动和规范民间资本进入农产品流通领域。完善农产品流通税收政策，免征蔬菜流通环节增值税。二是加强金融支持，加大涉农贷款投放力度。三是保障合理用地，对于政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资(入股)方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。四是强化监督管理，严厉打击农产品投机炒作，做好外资并购大型农产品批发市场的安全审查。五是严格执行鲜活农产品运输“绿色通道”政策。六是加快农产品流通标准体系建设。七是各地各部门加强组织领导，加大政策扶持力度。

耿书海说，随着这个政策的出台，特别是免征蔬菜流通环节增值税政策出台，今后陆续会有大的成规模的物流公司进驻，如果有这样的公司，能把这所有的中间环节都做起来，对一个甚至多个地区的所有超市都能提供我们原先所追求的农超对接的服务，这样依靠专业化、规模化、社会化的服务，会让“农超对接”更加顺畅。这些公司能够将农民成规模组织在一起，根据市场需要调节种子品种和数量，同时进行合理回收，一切正常化之后，蔬菜价格会真正降下来。此次政策没有将水果列入其中，也是考虑到进口水果的数量过大等问题，暂未执行。

耿书海说，未来中国的“农超对接”还需要大型超市的进驻，中间环节的物流公司更要向集约化、规模化方向发展。国家如能加大投资力度，比如，在全国各地的各个城市建一批冷库。这些冷库可以向各个城市的农产品物流公司以最低的价格（只收取成本费用）收取租赁费。冷库的问题如能得到解决，农产品物流公司就减少因投建冷库而产生资金短缺的后顾之忧。这些公司便可以把注意力集中在建立农产品基地，制定标准，设计流程，冷链配送，监管监督以及与超市、农贸市场的对接上等等。一个城市里若能有这样的两三家农产品物流公司同时存在，相互竞争，那么，城市的菜篮子工程就更加通畅。

同时，这些冷库还可以发挥蓄水池的作用，当社会上的农副产品大丰收时，农产品物流公司可以大批量收购，当市场上某些商品短缺时，这些储存的商品可以大批量投放市场，起到平抑物价的作用。