基于分权视角的城市规划管理体制模式及改革建议

2012-09-26卢道典

城市观察 2012年2期

◎ 卢道典蔡

城市规划管理体制是指城市规划管理部门的组织结构、地位、作用、相互联合关系及其职责权限的划分[1]。在我国很长一段时期内，城市规划管理仅限于城区范围之内，而郊区乡镇规划建设一般由建设主管部门进行管理，20世纪80年代开始实行的“市带县”体制有力地促使了中心城区空间拓展，尤其是2000年以后多个大中城市通过“撤县（县级市）设区”方式扩大城市管理空间，使得城市规划管理工作面临着新的形势和背景，且有的城市在“撤县（县级市）设区”初期，为了实现平稳过渡和维护稳定局面，承诺保持新成立的区级政府在一个过渡期内享受原县或县级市政府的管理权限不变，造成了市、区两级规划管理部门之间的权限划分不清。针对此情况，国务院曾在2002年就城市规划管理权限设置问题发出通知，明确要求城市规划管理权限设于市一级部门，不得下放至区或街道，学术界也对城市规划管理体制及改革进行了大量研究，有学者从规划管理操作视角总结城市规划管理体制存在的机构设置无统一规范、权限界定不清、条块分割等若干问题，并提出了理顺规划管理行政体制关系、构建和规范城市规划管理机构网络、统一集中规划管理权等系列建议[2]，也有学者总结出了城市规划管理体制的北京模式、上海模式、深圳模式及广州模式等[3]，还有学者针对国内比较典型的北京[4-5]、上海[6-7]、深圳[8]、广州[9]、常州[10]、温州[11]等具体城市的规划管理体制进行探讨。分权是当今国内外行政管理中的重要趋势之一，有学者分别以深圳和北京为例探讨市、区两级政府事权划分及行政分权体制等问题[12-13]，也有学者针对法国[14]、日本[15]等发达国家城市规划地方分权进行了专门研究，还有学者对国内规划事权划分及带来的问题进行了分析[16]。

近年来，随着新的《城乡规划法》实施及政府“大部制”改革推进，我国的城市规划管理体制开始了新一轮改革，本文旨在从市、区两级分权视角，通过对国内部分城市的规划管理体制进行分析，重点梳理市、区两级规划管理部门设置及二者关系，总结出若干典型的规划管理体制模式及其主要特点，并以代表性城市为研究案例论述其规划部门设置和职权划分情况，比较相互间的优缺点，最后从市、区两级分权视角提出我国城市规划管理体制改革的有关建议，既可以丰富城市规划管理的有关理论研究，也可以为城市规划管理体制改革提供参考。

一、我国现行城市规划管理体制概况

市、区两级规划管理机构的设置、二者隶属管理关系以及权限划分是城市规划管理体制的重要表现形式。从我国地级及以上城市的市级规划主管部门设置来看，大部分为独立设置的市政府组成部门，一般称为市规划委员会、市规划局或市城乡规划局，属一级局；也有的与国土资源管理部门合署，称为市国土资源与规划管理局或市规划与国土资源局（委员会）。而从区级规划管理部门来看，有的是归市规划局垂直领导，其行政设置和局机关内部处室基本相同，一般称为直属管理分局；也有的是在市级规划主管部门和区政府的双重领导下开展工作，业务管理上归市级规划主管部门领导，而行政管理上则由各区政府负责，列为区政府的组成部门，一般称为区规划分局；还有的完全属于区政府的组成部门，仅在业务上与市级规划主管部门属上下级关系，一般称为区规划局。本文重点讨论市、区两级之间的规划管理权限划分，并且兼顾市与下辖县或县级市之间的规划权限划分。笔者通过对各城市规划主管部门官方网站访问及个别工作人员访谈，将全国部分城市的规划管理体制概况进行了梳理，具体见表1。

二、基于市、区分权视角的典型规划管理体制模式及比较分析

实际上，事权划分与规划管理体制是捆绑到一起的，二者之间是相辅相成的关系。按照市、区两级规划管理机构之间隶属关系及事权划分，我国现行城市规划管理体制主要可以划分为垂直型、半垂直型和非垂直型等三种典型模式。

1.垂直型规划管理体制模式

垂直型规划管理体制模式的特点是市级规划行政主管部门（即市规划局）对派驻到各区的规划部门（即直属管理分局）实施全面领导，在这种模式中各派驻直属

管理分局的地位与市级规划行政主管部门内部机关处室完全相同，而各区政府对派驻的直属管理分局工作开展干预较小，在对直属管理分局的影响力方面表现出比较明显的“市强区弱”特点，其相互关系如图1所示。

表1 我国部分城市的规划管理体制概况一览表

图1 垂直型规划管理体制模式中相互关系示意图

目前，江苏省南京市是采取这种规划管理体制模式的典型城市之一。从规划部门设置来看，南京市规划局是全市的规划行政主管部门，为市政府的组成部门，内设七个直属管理分局，分别负责相应辖区的规划管理工作，其地位和等级与机关内各处室完全相同，各分局行政和规划业务管理工作完全由市规划局领导；从规划管理权限划分来看，市规划局主要负责城乡规划的战略研究以及市域城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、重要地段修建性详细规划及城市设计等编制、修订和调整的组织工作，负责修建性详细规划的审批，并总体负责各类建设项目的规划实施和监督检查等工作，协调和处理跨分局间的区域性工作和重大基础设施项目管理，机关各处室分别负责对相应进行扎口管理；而各分局则是在市规划局领导下具体负责各辖区内的规划编制组织工作，办理辖区范围内除跨区外的各类建设项目规划管理业务，包括核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》等具体业务工作。

2.半垂直型规划管理体制模式

半垂直型规划管理体制模式的特点是市规划行政主管部门（即市规划局）对派驻各区的规划管理部门（即各区规划分局）在规划管理业务上进行领导，而各区政府则负责对派驻各区的规划管理部门进行行政领导，并对其人、财、物实施管理。就其根源来讲，这种模式是在原各区规划部门的职权被上收之后，由市、区两级政府及规划部门重新分权的结果，在对各区规划分局影响力方面表现出“市弱区强”特点，其相互关系如图2所示。

图2 半垂直型规划管理体制模式中相互关系示意图

目前，北京是采取这种规划管理体制模式的典型城市之一。从规划部门设置来看，北京市规划委员会（简称“市规委”）是全市规划行政主管部门，并与首都规划建设委员会办公室合署办公，原为北京市规划管理局，2002年将原各区（县）规划局改为市规委的派出机构，并相应更名为北京市规划委员会各分局，但实际上各区规划分局仍在市规委和各区政府的双重领导下开展工作，规划管理业务工作接受市规委领导，行政管理上只有各分局的局长和副局长由市规委征求各区政府意见后任命，而分局其他的人、财、物均由区政府负责管理；从规划管理权限划分来看，市规委主要负责全市城乡空间发展战略研究及城市总体规划具体组织工作，会同各区（县）政府组织中心城和新城的总体规划和控制性详细规划，并总体负责全市城乡建设用地和建设工程的规划管理，而各分局则在市规委和各区政府的双重领导下按照分工和权限负责本辖区内的规划编制、审批和监管工作，并且据了解各分局主要是对非重点地区的市政工程项目、交通工程项目以及非经营性项目等按照已经审批同意的规划成果实施具体的规划管理工作。

3.非垂直型规划管理体制模式

非垂直型规划管理体制模式的特点是市规划行政主管部门和区规划部门分工协同开展工作，实际上是一种分工管理模式，二者之间属于规划管理业务方面的上下级关系，不存在垂直或半垂直管理的关系，其相互关系如图3所示。

图3 非垂直型规划管理体制模式中相互关系示意图

目前，上海是实行这种规划管理体制模式的典型城市。从规划部门设置来看，市、区两级均设有规划管理机构，并与国土资源管理整合在同一部门，分别称为“上海市规划和国土资源管理局”和各“区（县）规划和土地管理局”，二者之间属于规划管理业务方面的上下级关系；从规划管理权限分工来看，市规划和国土资源管理局负责具体组织城市总体规划编制，会同相关区政府组织编制中心城分区规划，并配合区（县）组织编制郊区区（县）、新城、新市镇等总体规划和控制性详细规划；而在规划实施管理方面，市规划和国土资源管理局负责《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定由市规划行政管理部门审批的建设项目、黄浦江和苏州河两岸（中心城内区段）、佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区内的建设项目、全市性、系统性的市政建设项目、保密工程、军事工程等建设项目以及市政府指定的其他区域内的建设项目等五大类建设项目的规划许可，此外的建设项目则由所在区、县规划行政主管部门负责实施。

4.上述三种典型规划管理体制模式比较分析

每种规划管理体制模式都有其自身的优点，也客观存在一些不足。笔者主要从该类型规划管理体制是否统一于市级规划行政主管部门层面、能否较好地执行城市规划所确定的合理目标和规划管理工作意志、规划管理效率情况等方面对三种典型规划管理体制模式进行比较，具体见表2。

三、对我国城市规划管理体制改革的建议

按照地方治理研究显示，分权的形式包括分散化（Decontration）、委托（Delegation）、放权（Devolution）和剥离（Divestment）等四种形式[17]。笔者针对我国现行城市规划管理体制中客观存在的现实问题，从分权的视角提出以下改革建议。

1.改变规划管理思想观念，推动规划决策权限“上收”与实施管理重心“下移”

推动规划管理体制与规划管理指导思想同步改革，改变传统规划管理中“一统就死，一放就乱”的思想观念，将规划管理决策权“上收”，而将规划管理实施重心“下移”，形成科学合理的规划管理结构体系，使市规划主管部门职能侧重于组织具有全局性的规划研究和规划编制工作，根据发展需要制定相应管理制度和政策，并负责跨区的重大基础设施项目规划实施管理，而各区规划管理部门则主要负责按照审批的规划具体实施规划管理，并向市规划主管部门反映基层发展对规划管理部门的诉求和意见。

2.完善规划管理层级机构体系，保障规划管理权限“收”、“放”有机统一

科学合理的管理体制是规划权力有效运行的载体。合理的层级机构体系可以使城市规划权限“收”与“放”有机结合，既保证规划实施管理按预期规划效果执行，同时又不降低规划行政管理效率。因此，建议进一步完善规划管理层级机构体系，使规划管理体制在规划管理权限统一于市级规划行政主管部门的前提下，也适应各地方实际发展的需要。广州市规划局白云分局向辖区内各镇、街进一步派驻了规划管理所，形成了“市—区—镇（街）”的三级规划管理层级体系，既较好地达到了服务于基层规划建设的目的，又保证了规划理想蓝图的实现，可为其他城市提供借鉴。

表2 三种典型规划管理体制模式比较

3.推行“大部制”体制，优化规划管理部门内部组织结构

“大部制”是“大部门体制”的简称，首次在党的十七大报告中出现并进行阐述，其基本内涵是指在政府部门设置中，按照政府综合管理职能，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，合并至一个政府部门管理，进而组成超级大部的政府组织体制[18]。建议将“大部制”思想进一步延伸到政府职能部门内部，整合市级规划行政主管部门的内部机构，形成“大处室”格局，同时完善各区规划部门内部机构设置，在规划分局内部形成“大科室”体制，最终形成市、区两级规划管理部门内部之间合理对接的局面，以实现科学规划编制、统筹规划实施的效果。

4.加强规划管理民主决策，完善城市规划委员会制度

在当前行政管理中，民主决策是一种大势所趋，而实践证明，城市规划委员会制度是规划管理中实施民主决策的有效措施之一。目前，中国几乎所有省会城市和部分地级市都成立了城市规划委员会，有的是政府部门的技术咨询协调机构，有的是法定的审议机构，还有是法定的决策机构，而城市规划委员会制度体现了个体决策向群体决策的转变、还权于民与权利体制外转移、政府与人大之间权利横向转移等本质特点[19]。建议今后进一步完善城市规划委员会制度和议事规则，改革城市规划委员会的内部组成人员结构，增加专家学者和公众代表的比例，通过法律形式将规划委员会地位、职能、权限等进行明确，将部分决策权通过法定形式转移到城市规划委员会，并建议在区层面也设立技术咨询型的城市规划委员会，加强对本辖区城市规划的研究与咨询，同时将有关成果、信息上报或反映给上一级政府职能部门或市级城市规划委员会。此外，完善城市规划委员会的内部分支机构，参照国外相关做法设立规划上诉委员会，建立及时纠错的机制。

四、结语

城市规划管理不仅仅是指导规划建设的“技术行为”，更是政府公共政策导向的“政策行为”，城市规划管理权限划分直接关系到规划业务行政管理的效率、效果，过分集中会降低规划行政审批的效率，过度的分散则容易使规划执行力度减弱，从而造成规划实施效果打折扣，而城市规划管理体制是规划管理权限划分的载体。此外，不论哪种规划管理体制模式，都有其自身的优点和不足之处，并且有其特定的社会经济环境。因此，城市规划管理体制模式需要与社会经济发展和公众诉求相协调，随着城市发展阶段而进行适当的改革。

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