我国城市社区社会组织的主要类型与特点

◎ 夏建中 张菊枝

一、城市社区社会组织发展的基本情况

（一）社区社会组织的主要类型

依据不同的区分标准会产生不同类型的社区社会组织。

1.根据备案或注册的标准

可分为三类：一是正式注册的组织，二是在街道或社区备案的组织，三是未注册也未备案尚处于发育过程当中的组织。

注册指的是社会组织在区级或区级以上民政部门按照相关的法律条例，提交材料并获得审核通过；街道办事处以及社区并无权为社区社会组织进行注册。按照对社区社会组织的规定，未注册的组织都需要在街道或社区进行备案。在我国，由政府民政部门作为这类组织的登记注册部门，由政府派出机构（街道或乡镇）及社区居委会（或村委会）作为这类组织的备案部门。

总的来讲，注册和备案的社区社会组织要少于未注册和备案的，而注册的组织更要少于备案的，注册的组织中更多的是民办非企业组织。如BJ案例中，只有4个街道所属的社会组织在民政部门正式注册，另有160个组织在街道备案、260个组织在社区备案。再如LZ的QLH区全区共有256家社区民间组织，其中只有6家在民政部门注册，有78家在街道社区备案，其余的172家（占67%）则既未注册、也未备案。

从统计数据可以看出，已登记注册和备案的社区社会组织大多数是民办教育培训机构、民办敬老机构等民办非企业单位，它们的注册资金相对较高，所开展的业务能带来一定的收入。而社团组织中大多数是社区计划生育协会、社区老年协会以及社区残疾人协会，这些协会是由政府主导的社区社会组织。

2.根据街道办事处或居委会实际管理的社区社会组织的归属范畴

大体包括以下四大序列：一是传统党群组织，包括工、青、妇、团、残、老等组织以及在社区建立的相应协会；二是民办非企业单位、社会团体、基金会三类组织，目前我国并不存在街道办事处或社区层面的基金会；三是两“新”组织，包括新社会组织、新经济组织；四是社会体制改革过程中新产生的各类社会组织，如社区卫生服务站、民办学校、各种文体协会等。如以社会组织领导人的身份类型为标准对社会组织进行划分的话，有的社会组织领导人是由政府直接领导的，如由街道办事处和居委会成员直接担任组织领导人或直接任命组织负责人；有的社会组织负责人为居民。

一般来讲，政府直接领导或者任命负责人的多为政府要求建立的组织，或者经费较有保障的组织；而普通居民为组织负责人的多为自发成立的文体类组织或民办非企业组织。如JN案例中，街道办事处和居委会主任担任社会组织领导人的有93个，这些主要是按照党政有关部门或人民团体要求自上而下成立的组织。这类组织数量多，同质性强，没有正式的规章制度（或者有规章制度也不实行），很少举行活动，只是被动地完成上级对口部门要求的任务。普通居民担任负责人的有117个，主要是文体类社区社会组织和民办非企业组织。

3.社区社会组织的活动内容和类型

根据社会组织的活动内容进行分类，可分为公益慈善类（如义务工作者协会、志愿者协会、困难群众互助帮扶组织、慈善会、慈善超市、献爱心组织等），生活服务类（如社区卫生服务机构、民办幼儿园、科普夜校、老年人服务中心、法律服务咨询机构等），促进参与类①（如老年协会、计划生育协会等），文体活动类（如社区文化服务中心、艺术团、表演队、体育组织等），教育培训类（如各种培训班、老年大学或者夜校等），权益维护类（如业主委员会等各种利益诉求群体）。

总的来看，教育培训类、生活服务和文艺活动类较多，公益慈善类的较少。有些城市，教育培训类的占50%以上。

（二）中国社区社会组织的组织结构

大多数的社区社会组织管理制度较为松散，组织成员随意性和流动性较大，这是与其组织性质和发展程度相联系的。相对来说，正式注册的社区社会组织在组织结构、制度建设、组织活动持续性等方面更具规范性，而仅仅备案或尚未发育的社会组织的组织化程度较低。

1.组织管理层

对于社区社会组织的管理层需要从两个角度予以说明，一种角度是从这类组织的主管挂靠部门入手，目前社区社会组织的主管机构呈现多元化的趋势，有政府直接领导的，如某些行业协会或者某些社会组织设在街道的分支机构，这类组织主要是“民办非企业”性质的组织；有的是由街道办事处和居委会直接组织和领导下的社区服务组织，这类组织多以“社会团体”的身份进行注册或备案；也有的是由居民自发形成的兴趣娱乐型社会团体，也多以“社会团体”的身份进行注册或备案。

主管机构性质的不同决定了组织管理层的差异，一般来讲，大多数的社区社会组织与政府之间均存在千丝万缕、或多或少的联系，根据SH案例的调查显示，60%～70%的社区社会组织负责人拥有党政机构工作的背景，多数来自街道办事处下边的事业单位，编制性质为事业编，其中约50%的人同时兼任社区社会组织的负责人；完全自治的、居民自己选出的社区社会组织负责人的人数所占比例仅为20%～30%。

另一种角度则是从这类组织的规模、性质和特点着眼，因为其直接决定了组织管理者或负责人的基本状况。小规模的、组织较为松散的、正处于发展进程当中的社区社会组织，如社区的兴趣娱乐团队来说，几乎谈不上组织管理层，绝大多数的社区社会组织充其量只有一两名组织管理者，这些组织的管理者大多以中老年退休人士居多。此外，社区活动的特殊性还要求这些管理者对社区文体和志愿性服务充满热情，并且自身要具备一定的文体特长，同时要拥有较强的团队号召力和个人魅力，这是保持组织活动持续性的重要因素，也是我国目前社区社会组织管理层普遍的基本状况。

2.组织制度建设

社区社会组织的制度建设与组织是否注册以及组织的规模直接相关。大多数社区社会组织采取的是会员制的形式。正式注册的组织根据法律规定，其必须向审批机关提交组织的章程草案，写明组织的性质和宗旨、活动场所及活动范围、会员的权利和义务、组织结构和负责人的产生、资产的管理和使用原则，甚至需要提供注册资金等；仅仅备案的社区社会组织则并无此类要求。因此，相应地，注册的组织在制度建设上比较完备，如财务制度、组织章程以及组织人事制度等。如BJ案例中的红莲中里金色阳关协会、SH案例中的老年协会、KM案例中的江岸社区文化服务中心、ZZ案例中的街道义工（志愿者）联合会等，都具有比较完善的组织规章制度。而备案的组织中各种组织制度和活动制度则相对松散，甚至制度缺失、治理结构不完善。

组织规模也直接决定了组织制度的完备程度。规模大的社区社会组织的规章制度比较完善，当组织具备一定规模时，组织通常拥有足够的经费保证和长远的发展战略，同时也在民政部门注册，结果，不管来自自身发展的需要，还是来自外部的要求，都需要组织逐渐建立一套与自身组织开展活动和发展相匹配的组织制度。这一方面是由于完善的财务制度和规章制度是实现其合法性的必要条件，另一方面，社区社会组织其自身发展的内在动力也要求不断地进行制度化建设。当组织只是由少数具有共同兴趣的人士开展文体活动时，这样的组织对于组织成员并没有约束力，全凭成员兴趣，因此组织制度势必会较少，甚至不必要。

财务制度是否完备也与组织是否注册以及组织的规模具有密切联系。规模大的组织通常会有独立且完备的财务制度，规模小的组织更多则是一个工作计划，或者是由某人兼职，随意性较大。人事制度的重点则是对社团负责人的选拔和任用，这些跟组织的主管部门、组织的注册登记部门有直接关系；草根性的社区社会组织的人事任免则在于绝大多数组织会员的意见。总的来说，由于社团组织的公益性和自愿性，无须形成像科层制组织一样的管理体系，然而拥有足够能力和个人感召力的少数组织管理者对组织的生存却显得至关重要。

3.组织成员的结构

组织成员的老龄化倾向严重，且以女性居多，平均文化程度偏低，这是我国社区社会组织成员构成的基本状况。SH案例显示：社区社会组织的工作人员中，以女性居多，所占总人数比例约65%，男性约35%；文化程度以高中为主，具有高中文化程度的工作人员占总人数约60%，其次是大学文化程度（大专/本科），占约30%；初中文化程度的占约10%。年龄构成方面，从业人员多集中在45～60岁之间，占总人数约60%；其次是35～45岁之间，占总人数约20%；35岁以下和60岁以上的从业者各占总人数的10%。发达地区尚且如此，不发达地区应可想而知。

组织的规模方面，以BJ案例为例，共有社区社会组织423个，所有组织的专职工作人员共为551人，会员总数为21715人，平均下来，每个组织专职工作人员为1～2个人，每个组织的会员数为51人；其中，公益慈善类组织有37个，文体活动类组织有199个，生活服务类组织有13个，社区事务类组织为151个，其他类组织有23个。

4.社会组织与党组织的关系

社区社会组织与党组织之间呈现出的是一种桥梁纽带关系，一般来讲，社区社会组织负责人多半是党员，其成员有部分是党员，这些党员被统一纳入到社区党建工作中来。

（三）中国社区社会组织的经费来源

目前，我国社区社会组织的经费来源主要是政府财政资助，辅之以其他性质的资金收集渠道。大致包括以下几种情况：直接受政府财政资助（其中包括政府直接的财政扶持和以项目经费的形式资助具体项目实施）、接受社会捐赠、会员费以及有偿服务费用等。

如SH案例中街道每年向社区社会组织投入大约300万元的资金，相当可观。一般来讲，文体活动的经费支持要少一些，而对一些社区生活服务类的组织，街道的财政扶持力度更大一些。

有偿服务收费是目前大多数社区社会组织正在摸索的一种资金筹集渠道，但是，归根结底，社区社会组织的主要功能不在于直接创造经济价值，因此这种种有偿服务收费对于其经费来源是十分有限的。社会组织从事的是具有公益性的活动和服务，虽然不完全排斥从事商业性行为，但如何保持既能自我创造价值又能实行公益性的功能之间的平衡，是众多社区社会组织应该恰当把握的尺度。具体来说，有偿服务收费的形式有文体团队的演出性收费、获得的奖励性费用，学习教育团队的培训收费，企业与社会组织合作给予的经费等。社会捐赠是社区社会组织的又一条经费来源渠道。《慈善法》的完善为社会单位和个人的捐赠提供了法律制度的保证。具有公益性的社区社会组织因其不直接创造经济价值，接受社会捐赠成为其经费来源的重要渠道。一般来说，捐赠人对于捐赠款项的使用存在某种评估和考核，也有利于督促社区社会组织活动和服务的有效开展。如LZ案例中街道残疾人艺术团得到辖区单位的2万元的捐助，此外，该街道的“爱心储蓄所”爱心党费已累计交纳近百万元，对辖区贫困群众892户、2665人次进行了救助和帮扶。这些经费对于社区社会组织的发展是相当可观的一笔收入。

会员费也是社区社会组织经费来源的一种渠道。按照规定，一些社会组织依据自身实际情况可以向会员征收少量会员费，但一般来说，对于整个社会组织的运作来讲，这笔费用相当少。如BJ案例中，2009年全年红莲中里的金色阳光协会文体分会，学习教育分会，共征收会员费2000元；红莲南里的门球队收取会员费1000元。

（四）中国社区社会组织的主要活动

虽然社区社会组织的名称不一定能够完全或者充分地反映其开展的活动，但是，从中大体上可以了解其主要活动（见表1）。

二、城市社区社会组织发展模式的主要特点

（一）强政府主导下的政社合作平台和机制

这种平台和机制对于目前的中国，具有很典型的现实意义。也就是说，在中国现实条件下，这种模式能够使政府与社会组织之间建立长效的、可操作性的政社合作平台，尤其是区级和街道层面的社区社会组织服务中心的建立和运营。这为政府购买社会组织服务和生活服务的运作提供了实质的载体，同时，也为政府对社会组织及其提供服务进行评估和监督提供了可操作性的平台，从而初步形成了社会组织相对独立的运营生活服务，政府评估和监督生活服务的实施和效果，自律机制与他律机制（政府监管和社会监督）相结合的、本土特色的现代社区社会组织建设和管理制度。

（二）结构不平衡

从社会组织的类型上看，文体类、教育培训类社会组织较多，而服务类组织较少且覆盖面窄，公益类、维权类社会组织更少。

普遍来看，活动领域主要集中在三大领域，即教育培训、文体活动和生活服务，如最发达的SH，从事这三大领域活动的社区社会组织数量之和占整个街道社区社会组织总数的四分之三。不过，在其他城市的社区，服务类相比较教育培训和文体活动，就似乎要少些。一般来讲，生活服务属于便民利民的微利服务，而教育培训基本上是属于市场化运作的性质。实践中，不少社区更愿意发展这两类社区，而这两类社区社会组织的“自助能力”也远远大于其他活动领域的社会组织。

而公益慈善类的社区社会组织是当前我国社区社会组织发展的弱项。

（三）经费来源比较单一，主要是政府拨款，其他的筹措资金渠道一定程度存在

从总体看来，政府的财政支持在各类社区社会组织的经费来源中占据绝对重要

的地位。如BJ案例中，政府每年为这些社会组织投入的经费支持大约为30万～40万元，街道上注册的3个社会组织的经费开支直接来源于街道财政支持；另外，按照“费随事转”的原则，向居委会辖区内的社区社会组织进行的项目资助是政府财政资助的一种间接方式。案例中29个社区中的423个组织，共拥有各种来源的收入达68.1735万元，其中来自政府资助的收入有64.578万元，占总收入的比例将近95%；而其他形式的自筹性收入只有2.38万元，占3.49%。

表1 各案例社区社会组织的主要活动

（续表）

（续表）

除了政府资助外，组织的收入来源还包括服务性收费，少量的会员费以及社会捐赠等渠道。不过，总的来讲，社会捐赠相当少。

（四）政府兼任或者任命的组织领导人数量远远大于组织自身产生的领导人

绝大多数的社区社会组织的领导人都是由街道办事处或居委会成员兼任或者任命，社会组织自身选举或者出任领导人的比较少。如SH案例中显示，60～70%的社区社会组织负责人拥有党政机构工作的背景，多数来自街道办事处下边的事业单位，身份为事业编，其中约50%的人同时兼任社区社会组织的负责人。完全自治的、居民自己选出的社会组织负责人仅为20～30%。

政府人员担任社会组织的领导人，其薪酬由政府财政承担，绝大部分都具有党政机关工作背景。因为体制内身份的特殊性，其在资源的争取和工作的开展方面有着天然的优势。然而，其身份也带来有不利因素，即在开展工作过程中往往受到政府的影响，独立性较差；较少考虑居民的需求。

（五）政府推动成立的组织数量远远大于居民自发形成的组织数量

一般来讲，规模较大的、运作相对成熟的社区社会组织基本上都是由政府推动成立，政府多通过财力和物力形式来推动其发展，如PD新区政府借助于区级公益创业园区和街道的社区社会组织服务中心，通过提供办公场地、活动经费以及优惠政策措施等，推动该辖区社会组织的培育和发展。

居民自发形成的社区社会组织多以群众文化团队为主，辅以为数较少的为老、助老型的社会组织。

（六）居民参与呈现出“小众参与”与“大众参与”并存的局面

“小众参与”主要是指“自上而下”安排的社区活动，参与率比较低且多数为固定人员的“捧场”；“大众参与”主要是指“自下而上”的贴近居民需求的活动，参与率比较高，如助医服务、歌友戏友会活动等。居民参与社区社会组织活动大致出于三种原因：第一，基于兴趣的参与，如社区象棋队、越剧队、京剧队等，参与的居民多数有这方面较为感兴趣且有特长，这也是目前社区中群众参与面比较广，影响比较大的社区活动；第二，特别公益的参与，如社区志愿者协会等举办的抗震救灾募捐活动，由于活动本身的公益性、社会责任性非常强，且募捐目的非常明确，居民普遍响应，参与的面也比较广，但这些活动并非经常；第三，切身利益的参与。

不过，总的来讲，社区社会组织的参与者主要为老年人、女性、儿童、各类弱势群体为主，由于他们从社会、单位及市场获取资源的有限性，使得他们更愿意参与社区的社会组织活动来获取兴趣、情感、精神的满足与成就。

而在不发达地区的城市社区，社会组织的特点可以用“小、弱、老、少”四个字来概括。

“小”主要是指社区社会组织的规模小。如KM案例中的社区社会组织规模一般都较小，特别是群众自治的社会团体，少则一两人，最多也不过40来人。“弱”是指组织服务社区、服务组织成员的能力还较弱。“老”主要是指社团成员以老年人为主，活动类别比较传统。“少”主要表现在两方面：一是高质量社区社会组织少，产生的社会效果不明显；二是成员中高素质人才少，特别是专职从事社区社会组织工作的高素质人才很少，这在一定程度上影响了组织的健康持续发展。

（七）不同经济发达地区存在社会组织发展不平衡的情况

从全国范围来看，经济发展水平，尤其是居民生活水平与社会组织的发展水平具有直接关系，但是这并非绝对的一一对应。经济发展水平的遥遥领先，再加上政府政策的大力支持，才能大大推动社会组织的发展。如在以ZZ市为代表的城市社会组织的发展进程中，显然政府的扶持力度是不够的，政府过多地依赖于社会力量推进社会组织的发展。虽然LZ市和KM市的地区经济发展水平不及ZZ市，但是其社会组织水平却远远超过ZZ市，这说明了政府的大力扶持，包括人力、物力的投入和财力的资助，对于社会组织的发展起到至关重要的作用。

注释：

①BJ市自己的分类是“社区事务类”，本研究将其归为促进参与类。

[1]云南省民政厅.关于促进社区社会组织建设与管理的指导意见,云府登[2008]475号.

[2]广州市民政局.广州市社区社会组织管理试行办法,穗民[2008]313号.

[3]海南省人民政府办公厅转发省民政厅《关于培育发展和规范管理社区社会组织指导意见的通知》,琼府办[2009]166号.

[4]民政部.关于进一步推进和谐社区建设工作的意见,民发[2009]165号.

[5][美]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视野.社会科学文献出版社,2002.

[6][美]萨拉蒙等.全球公民社会：非营利部门国际指数.北京大学出版社,2007.

[7]陈洪涛,王名.社会组织在建设城市社区服务体系中的作用——基于居民参与型社区社会组织的视角.行政论坛,2009,1.

[8]John Clark, Democratizing development: the role of voluntary organizations，Kumarian Press, 1991.