区片价制度对征地主体利益分配的影响

2012-09-25张芃

中国土地科学 2012年3期

张芃

（北京大学城市与环境学院，北京100871）

1 引言

征地是国家为了公共目的而强制取得其他民事主体的土地并给以补偿的一种行为。中国目前处在快速推进城镇化的过程中，伴随着建设用地需求量的迅速上升，征地压力和矛盾日益凸显，其核心问题是征地补偿机制，直接影响被征地对象的利益与征地工作的顺利实施。传统的以产值倍数法作为补偿标准的弊端在于不能真实体现土地的级差地租及有效地调控用地，导致滥用耕地等问题愈演愈烈。

基于此，国务院2004年下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求完善征地补偿和安置制度。随后，国土资源部出台的《征地区片综合地价指导性意见（暂行）》及附录《征地区片综合地价测算指导意见》中，明确提出了通过划分征地区片，采用基于农用地基准地价法、征地案例比较法和年产值倍数法进行综合区片价测算的方法。该意见出台后，浙江、江苏等地纷纷在实践中尝试征地补偿综合区片价制度，总体效果明显。

2 国内学术文献的讨论

在国内学术界，征地补偿区片价政策早被广泛关注和深入探讨。在对征地补偿区片价计算方法的探索中，出现了BP神经网络系统法[1]、集对分析[2]、信访法[3]、意愿调查法[4]、基于地理信息系统（GIS）技术和方法的测算信息系统构建法[5]等方法。在对区片价内涵的研究中，王顺祥等从农地发展权角度，认为区片价是集体收益加上集体土地所有权价格[6]。张会认为，区片价是农地经济收益功能价格、就业功能价格和养老保障功能价格之和[7-8]。吴宇哲则将农村集体分享的土地发展权收益与农地经营性收益之和作为征地区片综合地价[9]。张裕凤等人从多因素角度出发，认为征地区片综合地价应由农用地质量价格、社会保障价格、社会稳定价格和生态价格4部分组成[10]。魏静通过实证分析，得出土地供求紧张程度、临路距离、距城市距离和人均耕地面积是制约征地交易地价的关键因素，耕地面积百分率和农民人均纯收入的指标其次，近三年农业产值与地价几乎不相关[11]。在征地区片价作用效果上，学界普遍认为，征地区片价在一定程度、一定范围上提高了征地的补偿标准，为克服土地征收过程中随意性强、不按照土地法规定进行补偿等现象提供了政策保障。然而这只是解决了征地中的部分问题，因补偿内容不完整而造成的补偿标准偏低仍是征地区片价补偿方式存在的主要问题[12-16]，现行征地补偿与真正的市场地价尚有相当大的差距，仍是由政府人为制定而非市场形成[17-18]，且在实行过程中可能会遇到来自优质耕地持有者的阻力，不能完全体现土地对农民的社会保障价值[19]。因此，中国农民的权利贫困依然可能导致失地农民生活贫困[20-21]。

综上所述，现有文献大多集中在对征地补偿区片价的内涵和测算方法的研究上，而对这一制度在实际征地过程中造成的正负面影响探讨不多且多缺乏系统的理论分析，尤其是对征地工作中相关利益主体在区片价实行前后的利益分配情况缺少专门研究。同时，现有关于征地补偿制度变迁的研究以定性讨论为主，缺乏较为精确的定量模型来解释相关量的变化情况。因此，本文以南通市港闸区为例，通过构建基于被征地主体自身效用的数理模型，解释动态过程中区片价制度的实行对征地补偿过程中国家和集体间利益分配情况的影响，试图将制度变迁与利益分配的关系上升到理论高度进行分析，为征地补偿机制的改进提供参考。

3 理论探讨

本文在讨论征地区片价制度影响时，采用小林弘明模型即以资产选择的一般理论模型为基础对土地价值的期望值的衡量方法，通过比较国家与集体间土地价值期望值的大小关系，来衡量征地补偿利益在两个利益主体间的分配情况。需要说明的是：由于不同农民在征地过程中的效用函数有很大差别，难以做出统一衡量，因此，本文只考虑国家和村集体两级主体间的利益分配，其中村集体一级的利益包括了农民的权益。

3.1 模型假设及符号含义

假设国家将农地收回后在土地市场中通过招、拍、挂等方式获取地租，并将这些地租收入减去国家在土地中的投入作为国家在征地补偿过程中获得的利益，其中在一个时间点上的地租和国家在单位土地中的投入均看成确定值。村集体作为农村土地所有权拥有者，其由土地获得的收益分成两部分，一部分是农地耕种能够得到的农作物产值，另一部分是将土地作为资产，在拥有土地过程中享有的保值和增值。一旦征收土地，集体则会失去这两方面的收益，而得到的收益为征地补偿款。二者差额即为集体在征地补偿过程中获得的收益。由于征地制度中补偿款为土地年产值的数倍，资产增值在土地收益中所占比例很小，而征地补偿制度中包含的农民医疗、就业等相关保障的内容国家已有政策明文规定，但这部分政策并非区片综合价制度独有，其变化与是否实行区片价无显著关系，故本文未作讨论。因此，可以认为村集体在征地补偿过程中得到的货币收益是正的。

令r为某一时期土地用作农地能够得到的农业收益的期望值，以当年的农用地产出来衡量；ρ为替代性资产的收益率，以市场利率来衡量，为确定值；δ为对地价上升的期望值；R为有关农地投资风险的期望值；Pb为征地补偿价格；Pd为地租；Y为国家对土地改造的投入，k为征地补偿价格占地租的比例。本模型考虑的是同一时点单位土地的利益分配情况，因此，r、ρ、δ、R、Y可以看成不变，模型的内生变量是Pd、Pb和k。

3.2 国家和集体在征地补偿过程中的利益函数

国家在征地补偿过程中单位土地得到的利益可用国家的地租收入减去国家在土地改造过程中的投入，即国家收益=Pd-Y。

3.3 征地区片价对国家和集体利益分配的影响

在考虑区片价对利益分配的影响时，可以认为一段很短的时间内地租粘性，看成不变，将征地补偿价格表示为关于地租的函数，即：Pb=kPd，则在短期内不同制度影响的是k，集体和国家在征地补偿过程中的所得利益之比可以改写为：

可以看到，短期上述公式中惟一的变量是k，而长期Pd和k都在变化。

3.3.1 国家和集体在区片价实行前后同一地块的利益分配根据国土资源部《征地区片综合地价指导性意见（暂行）》[22]，征地区片价制度制定的原则之一是在现有的征地补偿标准基础上有所提高，即在考虑土地的经济产出的同时综合考虑地块的区位、交通、社会等因素，保证区片价制度下计算出的补偿价格高于年产值倍数法计算的结果。短期Pd不变，k增加，根据上述函数式，集体和国家之间利益分配的比值增加，即集体（包括农民）相对得到了更多的收益，因此，区片价政策提高了村集体的福利。

但是在长期，由于征地补偿价格上升，国家用于征地补偿工作的支出增加，这部分增加的支出在一定程度上转移到土地市场的买方一方，即在土地市场上通过提高土地价格来弥补上涨的征地补偿费，从而导致长期Pd在不断上升，上述公式中k、Pd均在增加，只要k能够保证一定的增加额度，集体和国家间利益之比仍然会高于最初采用年产值倍数法的情况。假设地租在长期增加了ΔP，从数学上易证明：即从长期看，虽然村集体的相对利益也在增加，但是增加的额度要小于短期，原因是国家可以通过提高土地出让价格来扩大自己在征地过程中的收益。

3.3.2 国家和集体在区片价实行前后对同一区片内不同产出能力土地的利益分配可以看到，区片价是对土地的产值、区位、供求等因素综合考虑的结果，因此，同一区片价格的土地其性质、区位、产值等可能有很大不同。由于在众多因素中，各级政府对GDP更加关注，因此，本文选取不同产出的土地作为研究对象，发现同一区片内拥有不同产值土地的村集体在区片价实行前后其利益的变化大小是不同的。

假设有两块土地A和B，A的耕种条件更加优质，其年产值要高于B，因此在原先年产值倍数法情形下，A的征地补偿价格高于B，A的k值也高于B。在实行区片价之后，设A和B的综合区片价格相同，即Pd、Pb都相同，此时两地的k值相同，且都高于原来的k值。可以看到，区片价实行后，拥有土地B的村集体的利益增加得比A集体多，且A的GDP损失比B大，即A地村集体相对于B地是受损的。因此，优质的、产出能力高的土地反而从区片价政策中获利较少，导致政策在推行过程中易受到来自这些地方集体的阻力。从这个角度来讲，区片价制度能够促进地区总体公平，但是是以拥有优质土地的村集体相对利益的受损为代价的。

4 征地区片价制度对国家和集体间利益分配影响的实证分析

从上文的理论分析中可以得出两个结论：第一，区片价制度提高了村集体在征地补偿过程中的相对利益，但是这种优势在长期会随着地租的上升而减弱；第二，区片价制度有利于地区间的公平，但是高产出的土地所在村集体利益相对受损。这一部分以南通市港闸区为例，对上述两个结论进行验证和进一步讨论。

4.1 研究区情况简介

江苏省南通市港闸区位于江苏省南通市区西北部，辖唐闸镇街道、秦灶街道、幸福街道、陈桥街道和港闸经济开发区（永兴街道、天生港镇街道与其合署），共29个行政村、18个农村社区居委会、14个城市社区居委会，户籍人口18.64万。

4.2 国家和集体在区片价实行前后同一地块的利益分配

按照传统的年产值倍数法测算，港闸区在征地补偿过程中，国家通过土地出让获得的收益平均占征地总收益的60%，集体通过征地补偿费等获得的收益平均占40%，即目前集体利益占总利益的40%。

按照土地发展权指标，对港闸区征地区片价进行测算，并将港闸区地块分成了三个级别，其中，第一级别与征地补偿机制的关系不大，暂不考虑，将二、三级别各自分成4个小类，共计8小类。该区实行区片价后国家和集体总收益、集体收益以及集体收益所占比例见表1。

表1 港闸区各片区国家和集体在征地补偿过程中收益情况表Tab.1 Benefits of the state and collective in land expropriation in Gangzha District

从表1中可以看到，实行区片价后，2级和3级区片内的各小类地价都有所上升，且区片价政策下集体所得利益在征地补偿总利益中的占比高达61%—74%，远远高于现行年产值倍数法测算下的40%，且区片的级别越高，集体收益所占的比重越大。但是，从中国城市地价动态监测结果[23]看，港闸区的地价上升幅度较大，目前南通市地价已达到江苏全省第二的水平，土地租金的上涨在一定程度上使国家获得了更多的利益，从而相对减弱了区片价制度提高集体利益分配和农民福利的作用。港闸区的实践证明，短期内区片价的实行能够提高集体在征地利益分配中的比重，但从长期看，受地价上升的影响，这种提升作用会相对弱化。

4.3 国家和集体在区片价实行前后对同一区片内不同产出能力土地的利益分配

根据王顺祥等人提供的基础数据，可以算出港闸区各地块在征地区片价实行前后的征地补偿价格（表2）。

表2 港闸区征地区片价实行前后征地补偿价格对比表Tab.2 Comparison of compensation before and after the policy of integrated land section price

表2中第二栏表示征地区片价格，第三栏表示测算出的区片价与产值倍数法的差额（下称差额）。可以发现：不同区片间，区片价格与区位正相关，城乡距离越近，价格越高，差额也越大，集体从征地中获取的收益比重也提高，反之亦然。这说明实行区片价制度相当于产值倍数法是普惠的，因而由不同区片间引起的征地矛盾相对较少。问题主要出在同一区片内，不同土地生产能力却出现相同的区片补偿价格。由于同一区片价下，差额越大，说明原先年产值倍数法计算下的补偿额越小，即土地的生产能力越低。这时土地生产能力高的村就难以接受，比如港闸区秦灶街道的桥东村和秦灶村区片价格都是150元/m2，而前者的差额是70元/m2，后者是90元/m2，那么土地生产能力相对高的桥东村对推行区片价的阻力就大些，甚至有上访的人员，从而导致了征地区片价制度在这些地区不能有效地推行，而在土地相对贫瘠的秦灶村，村集体和农民普遍欢迎区片综合价制度，认为当地能够从制度变革中获得更多的利益。因此，对同一区片内的不同生产能力的地块，村集体获益是不同的，总体说来，拥有生产能力强的地块的村集体相对受损，会对区片价制度的推行设置障碍。由此，理论部分的第二个结论得到了验证。

5 征地补偿区片价制度面临的挑战及应对

总体说来，征地补偿区片综合价制度是为解决现有年产值倍数法存在的补偿费用过低、滥用土地等问题而提出的一项制度变革。这一制度在推行过程中常常面临一些挑战。首先，由于区片价制度实行过程中出现“不同地同价”等现象，会造成高产土地主体利益相对受损的情况。其次，区片价制度与传统年产值倍数法之间可能会存在较大的缺口，导致同一地块在制度变革前后征地补偿额差别过大，给村集体利益的合理分配带来考验。另外，长期看由于地租发生变化，削弱了区片综合地价的调节作用，使得这一制度很难适应土地经营和土地征收的动态变化需要，导致长期利益分配的变动。

根本的解决办法是补偿机制逐步市场化，而区片价制度只能看作是现阶段一种有效的过渡形式，因为征地区片价制度依然不是完全的市场制度，征地过程中国家和集体间利益的分配依然带有很大的不确定性和随意性，并没有真正做到以市场为主导。区片价制度下，村集体（包括农民）利益相比以往有所提高，但没有达到最优化，不仅随着时间推移村集体相对占有的利益份额有减小趋势，而且同一区片内各村集体间的利益分配也不完全合理。因此，从不同征地主体利益分配的角度看，区片综合价制度是从传统计划主导下的年产值倍数法补偿方式向市场化补偿方式的过渡。

借用华元春等对社会经济发展不同阶段征地补偿方式的所做的概念模型，以及前述对利益分配情况的探讨，区片价制度在社会经济发展过程中的阶段可以用图1体现。

图1 社会经济发展不同阶段征地补偿方式及利益分配情况图Fig.1 Different types of land expropriation and allocation of benefits in corresponding level of social and economic development

可以看到，对处于转型期的中国而言，征地区片价是征地补偿制度变化过程中一次重要的探索，对不同征地主体的利益分配的优化起到了重要的作用。因此，在未来征地补偿工作的探索中，一方面要进一步完善区片价制度框架内国家、集体、农民利益的分配机制，另一方面，要加快推进市场化进程，为实现征地补偿制度最终向市场化方向的转变打下基础，从而最终实现不同主体间利益分配的合理化。

（

）:

［1］夏建国，申文金.基于BP神经网络的征地区片综合地价评估［J］.经济地理，2007，27（6）：1015-1017.

［2］徐保根.基于集对分析的征地补偿价格评估方法研究［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，69（6）：819-824.

［3］路婕，吴克宁.以农用地保障系数平衡征地区片综合地价［J］.农业经济问题，2005，（11）：15-27.

［4］程文仕，曹春，陈英，等.意愿调查法在征地区片综合地价评估中的应用——以兰州市安宁区城市规划区征地区片综合地价评估为例［J］.中国土地科学，2006，20（5）：20-25.

［5］朋洁洲.征地区片价的研究［D］.南京：南京师范大学，2006.

［6］王顺祥，吴群，黄玲，等.基于农地发展权视角的征地区片地价确定研究——以江苏省南通市港闸区为例［J］.中国土地科学，2008，22（8）：35-42.

［7］张会.农用地征地区片价格评估研究［D］.南京：南京农业大学，2007.

［8］张会，吴群，何守春，等.基于农地经济价值功能的征地补偿价格研究——以江苏省泗阳县为例［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2007，72（6）：58-62.

［9］吴宇哲，彭毅，鲍海君.基于土地发展权分配的征地区片综合地价研究［J］.浙江大学学报人文社会科学版，2008，38（6）：23-30.

［10］张裕凤，庄元，左志敏.呼和浩特市征地区片综合地价研究［J］.地理科学进展，2009，28（4）：603-610.