浅析中国基准地价体系的现状与发展

2012-09-25邹如伍育鹏章文波

中国土地科学 2012年3期

邹如，伍育鹏，章文波

（1.中国人民大学公共管理学院，北京100872；2.国土资源部土地利用管理司，北京100812；3.北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京100875）

基准地价是指在城镇规划区范围内，对现状利用条件下不同级别或不同均质区域的土地，在一定内涵条件下分用途评估确定的土地使用权区域平均价格[1]，基准地价体系由土地级别、价格和修正因素组成。中国基准地价体系自建立以来，在宗地地价评估、税费征管、土地市场建设及国家宏观调控方面发挥了巨大作用，但随着土地市场的日趋活跃及对宏观经济影响越来越大，学术界和实务部门对基准地价体系的定位、作用、制订方法等诸方面逐渐出现了一些争议和讨论。因此，重新回顾中国基准地价体系，并对其做进一步阐述或探讨很有必要。

1 研究背景

1988年中国《宪法》修改后土地使用权可以流动，土地市场得以兴起，最初土地供应的混乱造成大量国有土地资产流失，规范土地市场的紧迫需要推动了中国地价管理科学相关研究及应用的快速发展。原国家土地管理局从土地的等级与质量入手，逐步建立起地价体系，1989年试行的《城镇土地定级规程》确定了多因素综合评价评定土地等级的思路，暂时解决了政府出让土地时的定价依据，但离市场的需要还有较大差距。从1990年开始，原国家土地管理局加紧了地价评估的研究工作，在试点的基础上，1992年以研讨会的形式初次提出了基准地价的概念和简易评估方法，随后各地陆续开始了基准地价制订的探索，1993年原国家土地管理局颁布《城镇土地估价规程（试行）》初步确立了基准地价评估的技术路线和方法[2]。2001年随着《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2001）和《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2001）以国家标准形式发布，全国范围内开展了新一轮的基准地价制订与更新工作，目前全国城镇基准地价体系基本建立，部分城市的基准地价已进行了多次更新。中国各地现行的基准地价，表现形式大多为综合或分类的级别价、路线价和区片价，由级价体系与修正因素两部分组成。近几年来，有关基准地价的研究主要侧重于测算模型、更新的技术方法等方面，如在基准地价评估中运用地统计学（含各类插值法）[3]、神经网络[4]、GIS[5]、地价指数[6]等。

国际上鲜有与中国大陆基准地价体系类似的例子。德国虽然也公布城市各区域地价，但只是将近一、二年的交易价简单求平均；韩国、日本的公示地价有时也译作基准地价，但其表示形式常为标准点地价；台湾的公告地价也以点的标准地价形式表现，但与韩日不同的是，该标准地价并非某一标准宗地的价格，而是一个地价区段内数宗土地价格的中位数，无实质的土地标示[7]。

2 问题与争论

2.1 是否还有必要制订基准地价

在2011年召开的《城镇土地估价规程》修订研讨会上，对基准地价是否还有存在必要产生了分岐，有看法认为，经过近20年的发展，土地市场日渐成熟，土地价格的市场形成机制基本建立，基准地价作为市场参考价的作用已经淡化，目前主要应用于宗地评估时的修正法和协议出让最低限价，而且随着市场交易案例的增多，基准地价修正法也越来越不适应宗地评估的技术要求，加上协议出让范围收窄，以及标定地价体系的完善，基准地价已可以退出历史舞台，或仅作为政府的内部资料。另一方认为，基准地价作为法定公示地价的一种，在中国土地市场建设和土地资产管理中发挥了不可替代的重要作用，未来对基准地价的管理和研究应加强而不是弱化。

2.2 基准地价的表现形式

基准地价成果表现形式的争论主要集中在两个方面，一是定级应采用分类还是综合？二是基准地价应采用分类地价、分区地价或是网格点地价？支持综合定级的认为，现代城市功能趋于综合，同一宗地往往有多种利用方式，因此综合定级更加科学合理[8]。但也有看法认为，从基准地价本身的特性考虑，应着重体现质量影响价格的原则，因此分类定级更有优势[9]。在地价表现形式方面，支持分区基准地价的观点认为，建立在区位条件和适用性评价基础上的分类地价是中国普遍采用的方式，而分区基准地价是市场经济发达国家普遍采用的方式，相比分类地价，分区地价更符合地价评估从间接向直接评估的发展方向[10]。支持网格点地价的观点认为，网格点地价是对基准地价的丰富和完善，更有利有政府的精细化管理[11]。

2.3 制订与更新的方法

由于传统的多因素综合评定、外业采样测算基准地价的工作程序费时费力，各地都在探索更加经济快捷的基准地价制订与更新方法。目前争议最大的是“以价定级”[12]和以地价指数更新，对于“以价定级”，争论集中在级的内涵是土地质量的地理区域差异，或只是市场交易价格的区域梯度？从《城镇土地分等定级规程》[13]来看，规定的定级方法只有多因素综合评价一种，级差收益法和市场交易价格定级都只是作为验证的方法，把验证法作为主要方法使用，与主导因素、地域分异等定级原则存在冲突。对于以地价指数更新，优点是方便快捷，但最大的问题是目前的地价指数内涵还不能满足更新基准地价的需要。

2.4 基准地价修正法的应用

作为估价规程规定的基本估价方法之一，基准地价修正法在宗地评估中发挥了重要作用，尤其是工业用地评估中，几乎成为估价师的首选，但修正系数体系体现的是平均化趋势，不能反映具体宗地特点，估价结果与其他方法差距过大的缺陷一直被诟病。在2011年《城镇土地估价规程》修订研讨会上有观点指出，对基准地价修正法的依赖扼杀了估价师的估价创造力，因此建议取消。

2.5 技术手段的运用

在基准地价制订和更新中运用计算机手段，借助GIS或相关数理模型来提高效率、获得更好地成果表现形式，一直是估价规程鼓励的方向。但近年有些探索却迈向了事情另一端，过度依赖工具使一些地方失去了对基准地价原来理论和意义的思考，并且这种迹象发展到了宗地估价领域，有些机构依靠简单的数学模型搭建起所谓“估价系统”，实现土地估价报告的“自动生成”[14]。

3 分析与讨论

3.1 基准地价的定位与发展方向

在讨论基准地价的定位问题前，应先对中国土地所有制与地价政策的关系做简要分析。目前世界上大多数国家土地实行私有或公私兼存的土地所有制，包括中国在内的少数国家实行土地公有制，所有制形态显然是影响地价管理政策取向的重要因素。对于非公土地所有的国家来说，地价管理只需满足统计、征税、行为调节和公众信息服务，类似中国基准地价体系的形式在土地非公有的国家很少出现，或只是以简单形式出现，其原因很简单，从物权的角度看，既无理由、也无必要制订如此复杂的地价体系。在土地公有制成为政治体制组成部分的国情下，地价管理如何更好地服务于经济社会发展并巩固现有体制是值得讨论的课题，这能使我们更好地理解中国基准地价的特色。作为所有者，国家需要时刻把握土地的价值走向，并以此为依据关注市场变化，防止价格形成机制扭曲和市场泡沫。

改革开放以来，在中国由计划经济向市场经济的转轨过程中，自由市场经济和政府干预主义的争论从未停止，实践中却很容易从一个极端走向另一个极端，尤其是在公开竞争的市场价格形成机制基本建立后，以统计或交易监测代替基准地价的论点时有出现，基准地价作为政府公示地价，相对稳定的特点使它落伍于市场行情，因此部分地方开始用成交样点直接划片或依据交易点直接及时更新基准地价，把这种思路看成一种进步或革新，并已开始在实际工作中应用。但是，如前所述所有制的根本区别直接决定了采取哪种地价管理形式，作为全民资产的土地是一种非常特殊的商品，不但直接影响宏观经济，还关系民生稳定，因此要对其进行有效管理，需要的不单是价格发现，更需要价值（效用）发现。效用是地价的源泉，交换的需要促进了地价的实现，又由于土地的稀缺性和惟一性带来的每宗地都要议价的特点，使得土地交易不同于量化产品的价格形成机制，供需理论这个经济学的一般原理在土地市场上常常失效，交易价格往往既无法代表正常的市场价格，也不反映土地价值本身，这是为什么未来仍需要基准地价的根本原因。

建设用地的价值通常可用区位条件来衡量，经济地理学阐述了建设用地价值形成的一般过程，区位带来集聚，引导并沉淀社会资本投入，多种因素叠加形成的土地综合效用决定地价，基准地价的制订模拟了这一过程，这是地价的本原。价值反映出的价格与交易价格的差异反映了市场的景气程度，有助于判断是否存在泡沫。如果直接采用市场交易价格或所谓的及时更新，将易失去对市场情况的判断依据，同时也与基准地价的理论基础不符。因此，基准地价的发展，应在坚持价值决定价格的原则下，研究方向着眼于准确界定基准地价覆盖范围、体现规划影响、精细化级别与级别界线、丰富地价表达方式（如楼面地价）、完善影响因素体系。由于目前中国土地市场并不十分发育，基准地价修正法暂时还难以退出使用，但其确有改进的空间，改进方向包括除了在使用前需分析评估目的，使其与基准地价本身特点相吻合外，还要对修正因素体系的范围和幅度做进一步研究。在定级表达形式上，本文认为分类定级与综合定级各有优劣，目前还不能相互取代，应根据土地使用特点选择采用，分类定级更精细，适用于利用特点鲜明的大城市，综合定级简便易行，适用于土地利用特点不鲜明的中小城市。

3.2 对插值模型的分析验证

近年来，绝大多数关于基准地价的技术研究都与插值有关，很多城市在实际的基准地价制订或更新中采用部分采样、格网插值的方法来计算城市地价或土地定级，使用插值法可提高工作效率，节约人力物力，但研究这类城市的基准地价报告时发现普遍有两项缺失，一是没有对方法进行周密论证，二是没有对结果进行验证。地价在城市的宏观尺度上会体现一定趋势，但并没有严格的规律性，地价的跃变点在城市中随处可见，即便是在市中心区域，临街和背街的商业地价也许存在天壤之别，如果不对插值的前提做严谨调查，将直接影响结果的可靠性。为了解插值精度，本文进行了简单的模拟检验，取一个地价成熟的城市区域，将其划分为1147个均匀网格，把城市的地价和用多因素综合评定法确定的土地综合质量分赋给每个网格作为本底值，然后用不同方法进行抽样插值，将网格插值结果与本底地价值进行对比，得出不同方法的误差率。插值方法采用常见的反距离权重法（IDW）、普通协同克里格法（OCK）和径向基函数（RBF）插值方法，普通协同克里格法（OCK）以土地质量分的全部数据作为辅助变量；抽样采用两种方式，一种是均匀抽样，另一种是实际中最常见的沿交通主干道和次干道抽样，抽样率分别为2%、3%、5%、7%、10%、15%、20%、25%、30%、40%、50%，结果如图1所示。

图1 均匀抽样（左）和沿交通干道抽样（右）的各插值方法的平均绝对误差率Fig.1 The average absolute error rate for all interpolation methods upon uniform sampling（left）and sampling along the main traffic line（right）

从结果看，三种插值法的差异不算太大，引入土地质量分辅助变量OCK法优于其他两种方法，均匀抽样的结果要明显优于沿交通线抽样。如果把平均绝对误差在30%以下视为可接受的话，均匀抽样情况下IDW、OCK、RBF法抽样比例至少需达到总网格数的10%、5%、20%以上，沿交通线抽样情况下只有OCK法在抽样率达到40%以上才符合要求，目前各地实际工作中的抽样很难达到这一比例。

3.3 基准地价的更新方法与频率

在更新方法上，按照规程规定，级是土地质量的区域差异表达，“以价定级”只能用于验证级别的合理性，如果要做为定级方法，则至少要满足“质价相符”的大前提，而“质价相符”又恰好是因土地自身的特性而导致在土地交易中难以实现的状况，因此“以价定级”方法使用前提中存在的矛盾基本上难以解决。在使用地价指数更新基准地价问题上，由于基准地价在不同位置、不同地类上表现不同，现有的地价指数是一个整体综合指数，因此需要对地价指数做进一步完善，建立分级、分类、分层的地价指数体系，并可研究根据地价指数的变动幅度决定更新基准地价的时点。

基准地价的更新频率是与基准地价原理和房地产市场直接相关的一个关键参数，国土资源部《整顿和规范土地市场秩序的通知》中要求基准地价原则上三年更新一次，或是影响土地质量的因素发生重大变化时，可进行局部更新。基准地价的设计是以其稳定宏观的特点影响市场预期，但是，近年来很多地方的基准地价更新频率和更新结果常常被人为干预，实际上基准地价往往是被市场影响而无法发挥其应有的作用，各地基准地价更新反映出的特点是只要更新就是上调、更新频率越来越快、基准地价只涨不跌。当土地市场价格下滑或市场不景气时，地方政府便停止更新，待市场好转时再公布上调，使社会形成了地价永远上涨的预期。此外，基准地价上调幅度甚至高于房价上涨幅度的情况也屡见不鲜，如中部某省最近一次全省基准地价更新工作中，三年内部分县、市基准地价上调50%，个别甚至上调超过100%。与此形成对比的是，1985—1990年日本泡沫经济期间，当东京地区的住宅地市场价格上涨了167.3%时，作为价值判断的理论价格也仅上涨了29.6%[15]。脱离基准地价的理论基础，盲目追求及时更新以达到与市场交易价格同步，这是一种值得警惕的危险行为，快速更新的结果以政府公示地价的形式出现（实际上这种更新结果已经不能再称为基准地价），尤其是在人为进行某些处理后，将会放大对房地产市场的影响，加快泡沫的形成。

4 主要结论

（1）基准地价、标定地价、交易价构成了中国最基础的地价体系。基准地价是宏观价格，主要反映的是土地使用价值的差异，与市场交易价格不同，基准地价反映了价值决定价格的一般规律，主要为出让底价、税收标准、宗地地价的确定提供依据，为公众提供信息服务及引导社会预期。如果说宗地评估是模拟价格发现，那么基准地价制定更应该是模拟价格（价值）形成。

（2）以价定级方法的前提是“质价相符”，目前的土地市场还达不到这一程度。地价指数体系只有在做进一步完善后才能用于基准地价更新，现行地价动态监测中的地价指数还不能满足这一需要。

（3）网格点地价不体现基准地价的区域性和平均性，又因不是宗地地价而不能归入标定地价体系，因此它既不是基准地价，也不是标定地价，甚至不是一种地价概念，只是一种地价计算的过程数据，其物理和数学意义都不明确，不宜推广使用。

（4）在基准地价制订过程中使用插值法时，插值方法、样点数量与分布都会对插值结果产生很大影响，因此在使用插值法前，应对前提条件进行充分论证。

（5）基准地价的更新频率和幅度会对房地产市场产生一定影响，因此应警惕地方政府人为控制基准地价上涨幅度，影响房地产市场，造成资产泡沫。基准地价更新频率及幅度与房地产市场的互动关系值得进一步研究。

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）：

［1］ GB/T18508-2001.城镇土地估价规程［S］.

［2］中华人民共和国国土资源部.国土资源事业改革发展三十年［M］.北京：地质出版社，2009：123-126.

［3］吴宇哲，吴次芳.基于Kriging技术的城市基准地价评估研究［J］.经济地理，2001，21（5）：584-588.

［4］吴迪军，刘耀林，黄全义.城镇基准地价评估的人工神经网络研究［J］.测绘科学技术学报，2007，24（4）：255-258.

［5］陈伟清.GIS在基准地价评估中的应用研究［D］.长沙：中南大学，2004.

［6］田崇新，黄克龙，张丽，等.基于地价动态监测体系的基准地价更新研究——以南京市为例［J］.国土资源科技管理，2005，22（2）：94-99.