农村集体土地存贷合作社的制度经济学分析：彭墩村的案例研究

张继道，卢新海

（华中科技大学国土资源与不动产研究中心，湖北武汉430074）

1 引言

湖北省钟祥市石牌镇彭墩村对土地承包经营权流转、土地适度规模经营和发展农业产业化进行了一些探索和创新，并于2008年7月创办了土地存贷合作社。合作社成立以来，通过土地集中和规模经营，引进农业企业建设农业生产基地和农产品深加工车间，发展农业产业化经营，在短短两年时间内，彭墩村从一个传统型村庄发展转型为一个现代化农村，成为湖北省新农村建设示范村。彭墩村的实践表明，这种新的制度安排不仅促进了土地流转市场的发展，还提高了农民收入，解放了农村剩余劳动力，促进了农业发展和新农村建设。这一制度创新模式及其蕴含的理论意义值得深入研究。

2 彭墩村土地存贷合作社制度设计

彭墩村地处湖北省钟祥市石牌镇西南部，距荆门城区约10 km，距钟祥城区约40 km。根据钟祥市国土资源局石牌管理所提供的资料，彭墩村土地总面积1046.50 hm2，有9个村民小组，317户，1159人，2005年末村庄用地总面积97.20 hm2，户均占地0.31 hm2，耕地总面积604.18 hm2，人均耕地0.52 hm2，水域及水利设施用地总面积228.55 hm2。2008年7月，彭墩村充分尊重群众意愿，创立了土地存贷合作社，为全村土地规范有序流转探索了一条新路。

2.1 基本情况

彭墩村土地存贷合作社在运作过程中，形成了明确的经营宗旨、经营范围、业务程序、经费来源和治理结构。

首先，从经营宗旨来看，合作社不以利润最大化为目的，而是以促进村集体发包经营地和农民土地承包经营地有序流转和规模经营为宗旨。其次，从经营范围来看，限于农村土地承包经营权和集体土地使用权流转，主要涉及土地依法转让、托管、转包、互换出租、承租、转租的服务和农村土地适度集中、整理和规模经营等。第三，就经营原则而言，以保护农民的合法权益和保障农民收益为首要原则，遵循依法、自愿、有偿和在同等条件下本集体经济组织内部成员优先的原则，不改变农民的土地承包经营权、土地性质和用途，存入的土地可以依法继承与转让。

综上所述，彭墩村土地存贷合作社有如下几个特点：第一，土地存贷合作社的本质是农村土地的交易平台。从这个意义上讲，目前这个土地存贷合作社实际上只是土地流转双方之间的中介服务组织，而不是通常意义上的金融机构，也不是通常所说的土地股份合作制。第二，土地存贷合作社是独立法人实体。彭墩村土地存贷合作社制定了存地、贷地的管理制度和价格形成制度，选举产生了理事会和监事会，并在工商部门登记注册，依法获取了独立法人资格。第三，土地存贷合作社的运行符合国家的一贯政策。土地存贷合作社明文规定保持农民土地承包权的稳定，强调合作社存贷自由，存贷期限不得超过有关政策、法律的规定时限，不得随意改变农业用地性质。这些规定不仅能促进农民自愿的土地流转，而且遵从了国家的政策要求。第四，进入合作社的土地发展适度规模经营。合作社的土地首先向龙头企业集中，其次是向种植能手和种植大户集中，并引入现代农业生产要素，实行产业化经营。

2.2 制度设计

根据合作社章程，彭墩村土地存贷合作社明确了存贷业务的程序，其基本流程可以归纳如下：第一步备案登记，首先由存（贷）方向合作社提出书面申请，合作社工作人员进行备案登记，在30日内由理事会研究，形成统一意见后通知当事人。第二步实地勘验，由合作社代表与存贷双方一起进行实地勘验，确认“四至”、面积及地面附属物权属。第三步签订合同，协商签订存（贷）地合同书，发放存（贷）地证，登记存（贷）地台账，再到石牌镇流转服务中心办理合同鉴证及相关手续（图1）。

图1 农村集体土地存贷合作社业务流程图Fig.1 Operation procedures of rural collective land credit cooperatives

创立土地存贷合作社，最初是由村委会牵头，按照全村农户20∶1的办法，共选举16名代表组建土地存贷合作社筹备小组，筹备小组征求村民意见，制定了合作社章程。全体村民根据章程，选举产生了理事会和监事会，并正式在工商部门登记注册，合作社依法获取独立法人资格。就治理结构而言，土地存贷合作社的行为准则是合作社章程，最高权力机构是社员大会，下设理事会和监事会，政府农经管理部门负责指导其业务工作（图2）。理事会是社员大会的执行机构，对社员大会负责，履行管理经营职能，负责具体的存地、贷地和土地整理、改造等延伸业务。农户将土地承包经营权存入土地合作社，并与土地合作社签订存地合同书，获得存地证和存地收益，贷地方与土地合作社签订贷地合同，支付贷地费用。存入地与贷出地价格，由合作社与存贷双方依据当地当时土地流转价格共同协商确定，但每公顷的存贷差额不超过150元，存贷差额作为土地存贷合作社的收入，同时市政府也给予合作社2万元的启动资金资助。彭墩村土地存贷合作社定位为公益性机构，不向农民收取除土地存贷差以外的任何费用。

新制度经济学理论认为，不同的治理结构选择取决于与之相对应所产生的交易费用大小。彭墩村土地存贷合作社制度实际上是农民在追求土地流转效率和节约交易费用过程中的一次创新。制度决定行为和结果，不同的制度产生不同的经济绩效。可见，土地存贷合作社的制度选择，就是要为土地流转探索合适的治理模式，优化土地产权配置和收益分配机制，进而激励和改进投资效率，并尽可能地降低交易成本，以实现净收益最大化。

图2 农村集体土地存贷合作社的治理结构Fig.2 Governance structure of rural collective land credit cooperatives

综上所述，彭墩村土地存贷合作社实质上是由村集体发起并主导、地方政府推动、经过工商部门审批注册、遵守国家政策的农村土地流转中介服务机构。土地存贷合作社不同于土地股份合作制，也不同于传统的返租倒包、两田制，而与宁夏平罗创立的土地信用合作社模式较为接近，是基本上符合中国农村土地制度发展方向的一次农村土地承包经营权流转制度的创新[1]。

3 彭墩村土地存贷合作社的制度经济分析

图3 农村集体土地存贷合作社制度的外部利润来源图Fig.3 Origin of external profits from rural collective land credit cooperatives

根据新制度经济学的有关理论，制度决定行为和结果，制度创新是当事人对外部利润的响应。诺斯和温格斯特曾经指出，某一微小事件的发生将促成新的制度安排的出现[2]。因此，可以确信，彭墩村产生的土地存贷合作制，作为一种全新的制度安排，也是经济当事人响应外部利润的结果。在中国城市化、工业化进程加速的背景下，产生了农村劳动力乡城转移的现象，城市资本和技术渗透到农村社会经济生活的各个层面，使人地关系发生重大变化。一方面，农地规模经营成为现实需要；另一方面，农业产业化发展，新的生产力要素进入农业，使传统农业向现代农业转型升级，农业效益提高。在国家关于农村土地基本制度不变的制度规则下，农村土地集体所有、农民均分使用和农户承包经营的根本原则使得土地存贷合作社制度成为农地流转制度创新的一种路径选择。再者，土地存贷合作社可以节省农地流转主体之间的交易费用，能够解放农村剩余劳动力，使剩余劳动力的人力资本价值实现。

理论上的分析表明，土地存贷合作社生成的外部利润主要包括4大部分：农地规模经营的收益、农业产业化收益及其分享、合作社运行所节约的交易费用和剩余劳动力转移后的人力资本收益（图3）。

彭墩村土地存贷合作社所涉及的利益主体主要有农民、村集体和政府。接下来的分析表明，通过土地存贷合作社实施的契约安排，降低了交易成本，提高了土地流转效率，满足了农民、村集体和政府等相关方的利益诉求。

3.1 土地存贷合作社制度能降低交易成本

通过土地存贷合作社所进行的土地流转，实质上是土地用途和权利的一种“交易”。理论上讲，交易可以分解为三个维度：资产专用性、不确定性和频率。一般来说，资产专用性和不确定性越小，交易费用越低，频率增加，总交易费用会上升，但单位交易费用将会先降低后逐渐升高。彭墩村建立土地存贷合作社后，在坚持集体所有制的前提下，强化了集体土地所有权，稳定了农户承包经营权，并促使承包权与经营权相分离，实现了经营权的资本化。这使得集体土地所有权、承包权和经营权的逻辑关系更清晰，产权结构更明晰，从而能减少交易的不确定性，降低交易成本，并能对产权主体产生激励作用。此外，交易各方通过土地存贷合作社实施的契约关系，规范了土地流转，与之前的无序土地流转相比，流转频率大幅降低，减少了总交易费用。

3.2 土地存贷合作社的制度安排有利于扩大农地经营规模，增加农民收入

首先，土地存贷合作社有助于农民的农地经营规模的适度扩张，实行产业化经营。尽管农业就其本质来说并不是一个具有显著规模效率的产业，不具有显著的规模经济，但是土地经营的生产性成本与土地规模经营关系密切[3-4]。土地经营规模不同，土地经营的生产成本和经营管理成本都有所差异。适度扩大农民农地经营的面积，有助于农业新技术、新设备的采用及先进管理理念的运用，有助于提高农业生产效率，降低农业生产经营成本。而且，即使农业经营具有规模报酬不变的产业特征，适度扩张农民的农地经营面积，也有助于其农业收入增加[5]。彭墩村土地存贷合作社成立的当年，全村人均收入就超过了9000元，与2006年底的人均5000元相比，增长了80%[6]。

其次，土地存贷合作社有利于实现农地的社会保障功能。在中国现阶段，农地之于农民具有多重效用，包括生活保障、提供就业机会、直接收益、子女继承、被征用后可得到补偿费等[7]。这使得农地承负着较重的社会保障功能，农地经营具有较多的非生产性收益，将会对农户的土地供求关系产生重大的影响作用[4]。在农民游离于国家社会保障体系外的现实情境下，存地收益使农民的土地承包经营权资产化，土地的社会保障功能通过货币形式表现，有利于土地之于农民的社会保障功能实现，强化了对农民土地权益的保护。如彭墩村农民徐忠文外出务工，将自己承包的耕地0.7 hm2存入合作社，核定的存地价格为每年1500元/hm2，则徐忠文当年所得存地收益为1050元，这笔收益中的一部分就构成了承包地的社会保障价值。

再者，土地存贷合作社有利于解放农业剩余劳动力。通过土地存贷合作社实现土地流转后，解放了农业剩余劳动力，使他们向非农产业转移就业，同时获得存地收入和非农就业等多方面的收入。创立土地存贷合作社后，彭墩村有近三分之二的农民脱离了传统种植业，转而从事养殖业或进城务工经商，实现了劳动力在城乡之间、农业与非农产业之间的有效转移。

3.3 土地存贷合作社可在一定程度上增强村集体组织的权威性

首先，土地存贷合作社有助于缓解村集体财力紧张的状况，增加公共物品的供给。从2007年开始，彭墩村开始迁村腾地，引进湖北青龙湖农业发展有限公司（以下简称青龙湖公司）发展农业产业化，到2008年土地存贷合作社成立时，彭墩村经过腾退旧村庄，共节余旧村庄范围内的土地153.33 hm2①彭墩村腾退旧村庄范围内的土地包括了村庄用地、设施农用地（晒场等）、坑塘、特殊用地和农民房前屋后的自留地等几种用地类型。。这部分腾出来的土地由村集体收回，对土地进行统一归并整理后，由村集体经营管理，其中的一部分整理成建设用地，一部分整理成耕地，全部存入土地合作社进行流转。2008年，青龙湖公司向土地存贷合作社贷出55.33 hm2村集体建设用地，用于建设种鸭孵化厂、肉鸭养殖示范区和肉鸭分割厂，议定的价格为每年15000元/hm2②彭墩村土地存贷合作社根据土地用途的不同分别确定土地贷出价格，湖北青龙湖农业发展有限公司贷出的土地是农村建设用地用途，贷出时议定的价格为每年15000元/hm2，为同时期耕地贷出价格的10倍。，仅此一项每年可为村集体带来83万元的收益。其次，整理成耕地的98 hm2土地，通过土地存贷合作社贷给种植大户种植有机蔬菜等经济作物，贷出价格为每年1500元/hm2，每年又可为村集体带来14.70万元的收益。以上两笔收益一起可为村集体每年带来97.7万元的存地收益，村级财力迅速增强。增强的村集体财力在一定程度上弥补了政府在农村公共产品供给中的不足。利用村级财力，再加上争取到的政府投资和青龙湖公司的资金援助，彭墩村修建了村庄道路、垃圾处理场，栽植了景观林带，还建立了农民技术培训中心、图书室，提高了村民的社会保障和社会福利，使农业生产、村庄建设和农民生活质量有了明显改善，增强了村组织的凝聚力和权威。

此外，土地存贷合作社提高了村干部的社会声誉和政治回报。村干部在长期的农村历练中积累了丰富的行政经验，在引进农业龙头企业、发展农业规模经营和筹建土地存贷合作社过程中，发动农民，引进并协助企业办理各种上级政府的行政审批文件，争取相关优惠政策等。他们的积极行动既节省了企业与农户和政府打交道的成本，也获得了政府部门的行政认可，这些都有利于提升村干部在乡村社会中的社会声誉，并能使他们获得国家行政体系的奖励。

3.4 土地存贷合作社的制度安排有利于实现政府的农村发展目标

农业产业化需要规模经营，引入科技手段，实行专业化分工，这在分散的农户家庭经营条件下是无法实现的。一家一户种田方式中，大量的农民事实上是兼业农民，从事体力劳动、依靠经验种田，谈不上发挥经营规模，也无法应用科学技术。土地存贷合作社成立后，彭墩村依托青龙湖公司，实行“公司+基地+农户”的经营模式，围绕养殖、种植、蔬菜三个领域，重点发展水禽、家禽、生猪、渔业养殖和水稻种植、精品蔬菜等6个品牌产业，建成了集农业生产基地、农产品加工车间和市场销售网点于一体的农业产业链，还与华中农业大学等科研机构合作，建立了农业科研中心，发展现代农业。“公司+基地+农户”的产业化经营模式是青龙湖公司与村民间分享利益关系的正式契约安排，但公司植根于农村社区发展，为了维护和稳定正式契约基础上的利益合作关系，青龙湖公司通过与彭墩村实行“村企共建”，建立一种企业和村集体相互支持、与村民互惠互利的非正式契约关系，形成了村企合作的农村共同体。在这种共同体模式下，青龙湖公司积极参与村内公共事业建设，提供资金帮助彭墩村建设了现代化的农民社区，在农民社区内道路、用电、用水、有线电视、网络、电话、园林绿化、垃圾处理等公共设施一应俱全，大幅度改善了村庄人居环境，促进了农村的现代化建设。

4 彭墩村土地存贷合作社的绩效分析

由上文的分析可知，土地存贷合作社制度模式对土地流转利益相关方均有着正的外部利润，符合一致同意原则，其制度创新符合帕累托改进原则。按照门格尔的观点，制度是无数个体经济行为人自利的相互作用的产物，其中每个人都追求自己的私利[8]。制度存在帕累托改进的最优解导致制度处于非均衡状态，并将引致制度变迁，但是个体根据自己的成本、收益进行比较和选择制度，不同的个体偏好于不同的制度，因而制度变迁过程中产生了集体行动和选择的问题。在制度变迁中，由于集体行动的困境，往往使得制度创新无法达成。奥尔森的集体行动理论较好地解释了这一现象。根据奥尔森的集体行动理论，一般情况下，由于集体过大、监督不够和搭便车的问题，结果使得集体行动无法成功实施，但是，在监督成本比较低的情况下，在存在着较强的选择性激励的情况下，如果集体的规模比较小，集体行动依然是可以达成的。

4.1 土地存贷合作社集团规模小，个人获益度大

小集团的组织成本较低，达成共识的可能性高于大集团[8]。行政村是中国行政体系中最小的建制单位，因此可以认为彭墩村的土地存贷合作社属于具有共同利益的小集团，集团成员（村民）为了利益而较为容易地采取集体行动。土地存贷合作社成立后，一方面使土地流转实现制度化和合法化，当事人之间的契约关系合约化，减少了交易双方之间的不确定性，降低了交易费用；另一方面合作社内的“信息共享、技术互助”原则能够提高合作社成员的经营效益和抗风险能力，增加合作社成员的个体利益。正如奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中所指出的，如果农场主不加入农场局，则他们失去的资助金红利和其他非集体性商业收益的累计额就会远远大于加入农场局所交的会费[9]。

4.2 土地存贷合作社运营中监督成本较低

农村土地承包经营制本身是存在委托—代理问题的。村落作为一个规模很小的人际关系很密切的生活社区，是一个熟人社会，村民之间的信息沟通渠道畅通，对代理人进行监督的成本是很低的。在这种制度（正式或非正式）环境下，村干部和土地存贷合作社经营者的行动很容易为村民所察觉，如果村干部和土地存贷合作社的经营者采取机会主义行为，侵害农民权益，被发现的机率很高，相应的风险和成本就很大，因而他们只有采取与村民和合作社成员一致的行动，为村集体和土地存贷合作社共谋利益才是最佳的策略选择。

4.3 土地存贷合作社制度安排中克服了“搭便车”行为

“搭便车”行为是奥尔森认为大集团无法实现集体行动的最主要的原因，但是，在土地存贷合作社的制度安排中，每一个行动人也就是每一个合作社成员都要付出相同的成本，那就是自己的承包地。存入合作社的土地是农民（户）自己的承包地，如果农民（户）不愿意付出这个成本，也就不可能从土地存贷合作社中获取收益，因此无成本的获益是不可能的。通过实施“选择性”的激励驱使合作社成员采取有利于集团的行动，克服“搭便车”行为。

5 结论

彭墩村创办的土地存贷合作社具有明确的目的、宗旨、业务范围、治理结构和经费保障，实质上是农民自发、村集体主导、地方政府积极推动的农村土地流转中介服务组织，其运行机制与中央政府关于农村土地承包经营权流转的政策是一致的。彭墩村土地存贷合作社为农村土地流转制度创新的绩效评价提供了一个经验，实现了土地流转各主体间共赢的目标，很好地贯彻了农户自愿的原则，而且有效克服了集体行动的困境，使农民进行了一次成功的集体行动，创新了土地流转制度模式，是一种典型的帕累托改进。据此逻辑，可以确信，土地存贷合作社是符合中国农村土地流转制度演进方向的一种制度创新。

（References）：

［1］ 杨扬.在社会主义新农村建设中稳步推进土地适度规模经营——宁夏石嘴山市平罗县农村“土地信用合作社”考察与启示［J］.中国农村经济，2007，（3）：58-64.

［2］ North,D.C.and Weingast,B.R.Constitutions and Commitment:The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-century England［J］.Journal of Economic History,1989,（49）:803-832.

［3］ 陈欣欣，史清华.不同经营规模农地效益的比较及其演变趋势分析［J］.农业经济问题，2000，（12）：6-9.

［4］ 钱忠好.农地承包经营权市场流转：理论与实证分析［J］.经济研究，2003，（2）：83-91.

［5］ 钱忠好，曲福田.农地股份合作制的制度经济解析［J］.管理世界，2006，（8）：49.

［6］ 集约节约用地建设新型农村——钟祥市石牌镇彭墩村迁村腾地主要做法［EB/OL］.http://www.m lr.gov.cn/xwdt/dfdt/200906/t20090602_120793.htm,2009-06-02/2011-03-16.

［7］ 王克强，刘红梅.地产对农民多重效用理论的实证分析［J］.农业技术经济，1998，（4）：40-41.

［8］ 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［M］.北京：北京大学出版社，2007：304，320.

［9］ 曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海：上海三联书店，1995：184.