结构性减税是宏观调控的重点

□ 马涛 黄原

(中国人民大学，北京 100872；光明日报社，北京 100062)

增值税扩围不仅是税制改革的“重头戏”,也是结构性减税的重要措施。2011年中央经济工作会议明确提出,要完善结构性减税政策,这意味着“结构性减税”将成为今后宏观调控的重点。

2011年我国相继出台了一揽子结构性减税政策，成效显著，无疑成为2008年提出“结构性减税”以来措施最给力的一年。从2012年1月1日起，国家将在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。改革先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围进行试点。

1 增值税扩围有利于服务业发展

所谓结构性减税，是指为达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平的一种税制改革方案，它区别于全面的、大规模的减税，强调有选择地减税。尽管结构性减税这一概念是在2008年12月召开的中央经济工作会议上最早提出，但实际上，自2004年以来，我国一直在进行结构性减税，如全面取消农业税、增值税改革从东北试点到推向全国、出口退税适时调整、统一内外资所得税、多次提高个人所得税起征标准等。到2011年10月底，国务院又推出营业税改增值税试点，提高小微企业增值税和营业税起征点，给经济社会发展带来了巨大实惠。

增值税扩围试点方案已经公布，营业税终归要被增值税“吃掉”，这一趋势已经不可逆转。目前，中国的工业和商业企业征收增值税，服务业征收营业税，两者不交叉。营业税的三大征税对象为服务业、不动产以及无形资产。营业税是按企业的销售额或营业额全额征税，但像金融、保险、信托理财、物流等服务行业中间环节特别多，每一道环节都征营业税，造成重复征税，导致服务企业税负太高。并且，增值税和营业税两个税种并存，之间大部分不能相互抵扣，也造成税负偏高。从产业发展和经济结构调整的角度来看，增值税扩围解决了货物和劳务税制中的重复征税问题，将积极推动第三产业加快发展。同时，在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上，新增11%和6%两档低税率，增值税的整体税负水平将趋于下降，可以降低企业和流通领域的税收成本，有利于降低产品和服务价格，提振消费、改善民生，对扩大内需和促进经济发展方式转变具有重要意义。

但是，增值税扩围面临的利益调整很多，涉及到重新确定服务业扩围后的增值税率、扩围后原实行增值税行业的税率、扩围后中央与地方的收入分配比例等。其中，尤其会对地方税收收入造成一定冲击。增值税是中央和地方的共享税，而营业税属于地方税，增值税由国税统一征收，税收收入中75%为中央财政收入，25%为地方收入。营业税转为增值税后，地方税收势必减少。虽然上海试点部分营业税改征增值税后仍归地方收入，但从理论上来说，由于一部分服务业没有了重复征税的问题，地税收入还是会减少的。据估算，试点工作开始后，上海包括交通运输行业在内的部分现代服务行业的综合税率，将大体降低一半。上海政府税收也将因此减少大约100亿元，从长期来看，随着增值税试点领域的拓展，每年减少的税收会达到数百亿元。在全国地方税收收入中，营业税占比达到三成，如果增值税扩围全面铺开，势必会加重地方财政收支平衡的压力。

在目前分税制财政体制尚不完善的情况下，地方政府财权和事权不统一问题已经相当突出，存在“收费财政”和“土地财政”等不规范现象。为了防止营业税比重下降对地方税收和地方财政的影响，一要科学划分扩围后的中央地方共享增值税和地方全额收入增值税的比例和范围，二要加快以房产税为主体的财产税体系改革，使财产税成为地方主体税种，以弥补地方政府收入并打造与地方政府职能合理化内在契合的支柱财源。

2 结构性减税要服务于经济结构调整

在我国减税不是一个简单的总量问题，而是一个结构性问题。1994年分税制改革后确立了流转税和所得税“双主体”的税制结构模式，但在实际运行中，流转税收入在税收收入总额中所占比重高达约70%，所得税的比重却仅为20%左右，“双主体”税制实际上是“跛足税制”。在中国现行的税制结构下，可归入流转税的税种主要有三个：增值税、消费税和营业税。其中，增值税收入占比最大，2010年是全部税收收入的39.5%。消费税和营业税的收入占比，则分别为9.9%和14.4%。考虑到减税的效果，减税应重点考虑这几个主要税种。增值税扩围全面推开后，增值税收入所占份额会升至50%以上，结构性减税的主要对象，显然应当锁定于增值税。

结构性减税，也意味着有的税种是可以减税的，有的税种也是可以加税的。减哪些税，减哪些人的税，还要考虑国家的政策取向。对过剩行业和高污染、高能耗、资源消耗大的行业应增税，对供给不足的行业如高科技、低能耗、低污染行业应减税。扩大居民消费需求尤其是扩大中低收入群体的消费需求，是促进经济结构调整的重要任务。减税要在提高普通居民收入和消费能力上下功夫，而增加就业是提高居民收入的最直接、最有效途径。从财税的角度可以从以下方面增加就业：一方面，应进一步延长下岗失业人员再就业有关税收政策的适用期，同时将政策对象扩大到农民工，另外要对大学毕业生自主创业提供直接或间接的税收减免，比如可以对为大学生创业提供贷款的金融机构减免营业税；另一方面，可以通过扶持中小企业来间接达到增加就业的目的，进一步降低增值税在我国税收总收入中的比重，将与居民生活息息相关的必需品更多地适用13%的低税率。

3 结构性减税要与税制改革相结合

结构性减税重要的是结构调整，对于税收手段的运用，不应仅仅限于减税，还应该考虑通过税制改革来完善税制，形成良好的税收环境。减税应考虑与长期税制改革相衔接，使国家、企业和个人之间的国民收入分配保持良好的比例关系，通过建立长期税制改革的稳定机制，使得税制改革有利于促进经济结构的改善和增长方式的转变。未来税制改革的一个大致方向，就是减少间接税，增加直接税，多体现二次分配公平性的杠杆功能，让收入分配改革在税改中“破题”。结构性减税和税制改革相结合，促进以拉动国内消费为导向的财政政策的实施，将公共支出的重点从“硬件”转到“软件”上来，将财政投资的重点从增加资本存量转向拉动民间消费的项目上来，从而从根本上改变我国经济增长模式依赖投资和出口拉动的局面。

与其他国家相比，我国的税收问题还存在一些特殊性。绝大多数国家政府收入的主要来源是税收，而我国，政府收入除税收以外，还有大量的非税收入。2010年我国财政收入占GDP比重为20.9%，如果按照IMF的口径，把各项政府性的非税收入全部计算在内，这个比重可能在35%～40%之间，基本上等同于发达国家的宏观税负。然而，发达国家的宏观税负是与其完善的社会保障体系相对应的，有很大比例的税收收入是专款专用于社会保障支出，而我国尽管有与发达国家相接近的宏观税负水平，却远没有与高宏观税负相对应的社会保障体系。当前要做的是全面清理城乡居民征收的各种税费，能减则减，能免则免；财政支出真正向民生事业、公共服务等倾斜；千方百计压缩行政公务支出；适度减少投资建设支出，以此来优化支出结构，真正做到税收的“取之于民，用之于民”。