职务犯罪预防在化解社会矛盾中的效能研究——以农村房屋拆迁社会管理创新为视角

郭 庆

（天津市武清区人民检察院，天津 301700）

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职务犯罪预防在化解社会矛盾中的效能研究
——以农村房屋拆迁社会管理创新为视角

郭 庆

（天津市武清区人民检察院，天津 301700）

梳理农村房屋拆迁过程中职务犯罪的高发环节，整理近年来该领域的重要案件，立足于检察机关职务犯罪预防的职能作用，创新社会管理化解农村社会矛盾，找出农村拆迁过程中职务犯罪预防的现状和不足，提出改进和完善之道，力图使职务犯罪预防工作在农村房屋拆迁领域起到积极作用，从而化解社会矛盾为农村社会健康稳定发展保驾护航。

职务犯罪；预防；农村拆迁；创新社会管理

近年来农村人口城镇化速度加快，大面积农村房屋成为拆迁目标，这场关系到每个农户福祉的变革不但牵动城市化进程的有序推进，同样牵动农村社会和谐稳定。从近年来各地农村暴露出的暴力对抗拆迁、自焚事件、群体性事件和拆迁官员职务犯罪可以看出，农村拆迁领域中的职务犯罪危害甚大，大大破坏了农民对基层政府的信任，特别是在黑恶势力渗透拆迁情况下，村庄的淳朴风俗、良好氛围受到严重干扰。搞好农村拆迁领域的职务犯罪预防工作有助于保障每个被拆迁农户的合法权益，有利于纯洁基层政权中的党员干部。那么如何改进农村拆迁职务犯罪预防工作的不足，使职务犯罪预防在农村房屋拆迁领域走上规范化、制度化与法治化道路，成为我们需要重点研究的问题。

一、农村房屋拆迁程序及易发的职务犯罪

（一）农村房屋拆迁程序中各主体之间的关系

农村房屋拆迁征地程序中易发高发的职务犯罪相对复杂，通过下图列明农村集体土地征地程序和易发的职务犯罪。一般而言，农村房屋拆迁的核心机构是拆迁所在地的乡镇土地管理所，有些地方设立拆迁办公室，拆迁过程中涉及的行政相对方一般包括拆迁评估机构、拆迁施工方和被拆迁村民。

拆迁过程中各主体之间关系详见下图：

解释上图图示：

b、c分别表示位于第一个椭圆集合中的区（县）政府或土地主管部门对位于第二个椭圆集合中的主管土地拆迁的副乡（镇）长是领导和被领导的关系。

d、e分别表示位于第二个椭圆集合中的主管土地拆迁的副乡（镇）长对位于第三个椭圆集合中的乡镇土地管理所（拆迁办公室）是领导和被领导的关系。

f表示乡镇土地管理部门或房屋管理部门向左一正圆集合中的拆迁评估中介机构提供评估合同，同时评估中介机构为拆迁办公室提供被拆迁房屋的评估服务合同关系。

g表示拆迁办公室向居中正圆集合中的拆迁公司（工程队）提供实施拆除合同，拆迁公司（工程队）向拆迁办公室提供被拆迁房屋拆除服务的合同关系。

h表示拆迁办公室与右一正圆集合中的被拆迁村民是拆迁行政合同关系，行政主体向为行政相对人的被拆迁村民提供评估单位出具的评估结果，按照拆迁当地政策予以补偿，并按拆迁合同提供还迁房屋面积、地点和户型，适龄人口的养老保险等具体事宜，有条件地区的拆迁合同还包括青壮年劳动力就业安置计划。

i表示拆迁公司（工程队）对被拆迁村民履行以前和拆迁办公室签署的拆迁施工合同，拆除被拆迁村民的房屋。

j、k分别表示拆迁评估机构履行以前和拆迁办公室签署的拆迁评估合同，对被拆迁房屋进行评估，并将评估结果呈报给拆迁办公室，以备拆迁办公室对被拆迁村民进行补偿使用。

a表示在f、g、h三个环节中，如果出现职务犯罪，引发拆迁评估不公正、暴力拆除被拆迁户房屋，侵害被拆迁农户合法权益，甚至威胁被拆迁农户生命财产安全，在当地得不到有效解决的情况下，被拆迁农户直接向上级政府部门上访、上诉的关系。

（二）农村房屋拆迁过程中易发生的职务犯罪

1.拆迁办公室和拆迁评估中介机构、拆迁公司之间犯罪高发点。

这二者之间易发生贿赂犯罪，即拆迁评估中介机构和拆迁公司（工程队）通过向拆迁办公室行贿的手段，以争取得到拆迁评估合同和拆除施工合同。拆迁办公室收受贿赂后，向两个机构提供合同。例如上海市宝山区人民检察院反贪局查办的宝山区杨行镇房地产管理所及拆迁办公室工作人员王某多次收受上海上资房地产估价有限公司经理张某贿赂现金共计55600元，收受拆房公司负责人吴某贿赂10000元；同时利用与拆迁队签订拆房合同的职务便利，以虚增合同款的手法贪污公款10万元。

2.拆迁办公室在同被拆迁村民接触中易引发的犯罪。

在拆迁办公室和被拆迁村民之间易出现的职务犯罪种类较多，通常有以下几种类型：“伪造型”，即滥用职权伪造拆迁人口数，冒领拆迁补偿款。例如2011年武清区院反贪局查办涉及农地拆迁补偿款贪污案件，武清区某村党支部书记庞某伙同该村会计等9人采取伪造征地补偿发放表的手段贪污征地补偿款50000元；“据为己有型”，贪污、侵占或挪用拆迁补偿款，2011武清区院反贪局查办的武清区某党支部书记刘某，采用收入不入账的手段将该村征地补偿款1万元据为己有；“变造型”，在收受贿赂后，为行贿村民确认违规建筑的合法性或改变房屋功能性质。例如，2009年蓟县院反贪局查办的秦某，在担任某村镇土地管理所所长兼拆迁办公室主任期间，伙同拆迁办副主任张某、拆迁小组组长李某，利用负责清点拆迁户地上附着物及发放拆迁补偿款的职务之便，为他人谋取不正当利益，分别收受拆迁户贿赂现金80000元、62000元和34500元。

分析以上两方面易发的职务犯罪，在上图中的i、j和a环节中易引发社会矛盾。在i环节，如果拆迁工程公司或拆迁队已经对拆迁办工作人员行贿，实施拆除的过程就容易爆发野蛮强拆的情况，拆迁公司或拆迁工程队易和被拆迁村民产生对抗冲突。

在j、k环节，由于在h环节易发的各种职务犯罪导致评估不公正，被拆迁村民易和拆迁评估单位产生矛盾冲突。

最终到a环节，一些村民在诉求得不到答复或者答复不满意的情况下向上级政府或者主管部门进行上访，从而使农村房屋拆迁引发的矛盾逐步升级。

从全国各地出现的典型案例和天津地区出现的案件可以看出，我国处在快速城市化进程当中，农村拆迁暴露出的矛盾层出不穷，而拆迁过程中群众的不满主要针对拆迁及补偿程序中的不公开、不公正、不透明和拆迁补偿标准适用不统一，缺乏一视同仁。同时农村拆迁涉及的资金量越来越大，乡镇农村干部和农村两委班子成员成为职务犯罪易发高发群体。

二、预防农村拆迁职务犯罪在化解社会矛盾中的功能

（一）提升群众对基层政府的信任

目前农村群众对乡镇基层政府的不信任，原因之一在于涉农职务犯罪。农村集体土地征用和拆迁涉及村民切身利益，任何不公正、不公开、不公平的行为都会引发村民对基层政府的不信任。信任感降低之后，拆迁工作难度进一步增大，很多地区出现恶性循环，堕入“拆迁工作难——群众不信任政府——拆迁工作更难”的怪圈。拆迁工作困难，很多村民的正常诉求也往往被视为“无理要求”，提出“无理要求”的村民则更让上级主管部门伤脑筋。原本可以就地解决的问题长期得不到有效解决，村民把解决问题的希望放在上级部门、中央部门或者上级领导、中央领导身上，“告御状”的封建思维导致“闹访”、“缠访”和“进京访”出现。

有效预防农村拆迁领域职务犯罪，引导基层政府部门保护被拆迁农户的合法权益，引导基层负责拆迁的工作人员在拆迁过程中依法依规行政，不给职务犯罪留死角，杜绝拆迁过程中的不公开、不公正、不公平，对建立良性循环的拆迁工作机制有治本之效。逐步建立起村民对负责拆迁的工作人员的信任、对拆迁程序的信任，才能有效提升群众对基层政府的信任。

（二）有效防止暴力强拆化解干群矛盾

分析各地发生的暴力拆迁案件，暴力拆迁的背后多伴随有渎职犯罪和贿赂犯罪，负责拆迁的工作人员收受贿赂，不顾牺牲农户和国家利益，拆迁工程队多有恃无恐，造成暴力拆。有些地方的农村拆迁工作并有黑恶势力参与其中，个别地区甚至出现黑恶势力与基层政府官员相勾结的情况。严重危害农村拆迁中被拆迁农户的合法权益，甚至威胁到农户的生命财产安全，成为拆迁过程中干群矛盾的激化点。

前2类垃圾运回珠海垃圾场处理。此外岛上还有4台总处理能力为2 t/d的垃圾低温热解焚烧炉处理第3类垃圾。第4类垃圾运至海岛东南角的海湾垃圾填埋场填埋。

从源头预防农村拆迁过程中职务犯罪，在拆迁干部队伍中树立正念、正气，改进工作作风，坚决抵制和打击黑恶势力，严格禁止其参与拆迁，杜绝拆迁过程中的种种职务犯罪，同时打击当地黑恶势力。暴力强拆必然成为无源之水，发生的可能性会大大降低。预防和打击农村集体土地征用过程中的职务犯罪，能够有效化解干群矛盾，净化农村社会风气。

（三）有力维护农村社会稳定

解决好涉农职务犯罪，保护好农民合法权益，是有力维护农村社会稳定的根本。在预防涉农职务犯罪中，预防农地拆迁过程中的职务犯罪，是维护农村社会稳定面临的重要问题。在整个农地拆迁过程中，如果评估方、拆除施工方、村民和政府部门都能摆正心态、各司其职，就能有效杜绝职务犯罪，防止矛盾的产生，即第三方不行贿，拆迁部门工作人员不受贿、不滥用职权，不贪污村民的赔偿补偿款，不伪造村民人数骗取征地补偿款，村民享受正常的拆迁评估服务，接受正常的拆除进度和拆除态度，按国家规定标准获得拆迁赔偿补偿，自然不会出现抵制拆迁，更不会在当地无法解决合理诉求的情况下，越级上访甚至“缠访”、“闹访”和“进京访”。

尤其在个别地区，黑恶势力参与拆迁，农民的生命财产安全受到威胁。目前农村外出务工人员越来越多，常住农村的人口以老人和未成年人为主，本就脆弱的农村社会环境，加之被拆迁过程中的职务犯罪干扰，被黑恶势力威胁，农村社会纯朴的氛围被打破，社会稳定无从谈起。

三、农村拆迁职务犯罪预防的不足

（一）现有农村拆迁职务犯罪预防理念陈旧

惩治腐败犯罪的理念一贯以“重打击，轻预防”为主，而对如何从职务犯罪产生的原因层面上进行有效遏制有所忽略，随着近年来反腐斗争的开展和“打防并举”策略认识的深化，“重打轻防”的理念有所改变，但是在农村拆迁领域，情况仍不容乐观。一些涉及农地征用、农村房屋拆迁的地方政府和工作人员，不能正确理解经济建设、稳定大局和党风廉政建设的关系，在实际工作中，重视拆迁工作效率，忽视思想建设，对职务犯罪预防的必要性和重要性、有效性没有充分认识。有些检察机关中的职务犯罪预防工作人员也把该项工作看做是可有可无，日常工作走过场。面对具体的农村拆迁程序中的职务犯罪预防工作，职务犯罪预防部门理念陈旧，既缺乏“深入实际”到群众中去的勇气，又没有联合其他职权部门共同抓好农地拆迁程序中的职务犯罪预防工作的努力，存在循规蹈矩、闭门造车、千篇一律搞职务犯罪预防工作现象。

（二）现有农村拆迁职务犯罪预防手段单一

职务犯罪预防在农村集体土地征用和拆迁过程中与在其他领域中的方式方法相似，目前还不存在针对农地拆迁领域职务犯罪预防专门方法。一般性职务犯罪预防方法包括警示教育，即开展受众较多的预防职务犯罪的讲座；预防建议，即向职务犯罪案发单位或者有职务犯罪制度性漏洞的单位下发预防建议书，建议督促其整改；涉及该领域的专项预防调研：即选取有代表性的领域或单位，进行详细的调查研究和分析，提出预防职务犯罪的有效方法手段。

（三）农村拆迁职务犯罪预防缺乏长效机制

从部门职能上分析，预防职务犯罪的职能属于检察机关，农村拆迁的负责机关是乡镇街道政府和下属的拆迁办公室，在预防农村拆迁职务犯罪过程中，现有模式通常是有职务犯罪预防意识的乡镇街道领导主动邀请检察机关的预防部门上门做专项预防或者提供职务犯罪预防讲座，或者在出现渎职或者贪污贿赂案件后，检察机关向出现问题的单位下发检察建议针对出现的问题提出整改意见并敦促整改。

规范的权力运行需要有效的监督机制，这种监督模式显然不足以监督权力运行，权力在本质上是一种支配他人的力量，它内含着无限扩展的倾向，但是在过去相当长的时间内，我们对这一问题缺乏足够的认识，没有建立起一套健全而有效的权力制衡体系，导致权力失控现象出现。这也是在农村拆迁领域职务犯罪预防效果不明显的重要原因，缺乏长效机制的预防，终究导致扬汤止沸，不能从根本上解决农地拆迁领域的职务犯罪问题。

四、职务犯罪预防在农村房屋拆迁领域的制度化与法治化

（一）转变预防理念，创新农村社会管理举措

1.变被动为主动，落实职务犯罪预防工作“四走进”

全面开展“四走进”活动，提升主动预防职务犯罪的社会效果。“走进工程”：以帮助为目的，摸清各个拆迁项目工作人员人数、负责事项、易发职务犯罪环节等底数，针对哪些人、哪些环节进行职务犯罪预防工作，做到心中有数。“走进干部”：针对拆迁过程中容易产生职务犯罪的环节，进行警示教育，着力提升农村拆迁干部拒腐防变的实际能力，使农村集体土地征用、农村拆迁干部树立“常在河边走，就是不湿鞋”的信念。“走进拆迁户”：结合群众拆迁心里，宣传拆迁及职务犯罪的相关法律法规，引领群众通过正确渠道解决拆迁过程中遇到的问题。“走进农村”：实地开展农村拆迁工作的职务犯罪预防工作，变出现案件后的被动预防，为未出现案件前的主动预防、提前预防，结合其他区县或者全国其他省市可借鉴的经验，及时分析本区农村拆迁形势、拆迁流程和拆迁中易发多发的案件，深入拆迁工程量大、任务多的乡镇街道，做到防患于未然，警钟长鸣。

2.变独立为合作，建立预防职务犯罪联合行动机制。

转变单独预防思想，在建立、健全检察系统内部侦防一体制度基础上，本着纵向延伸横向拓宽的思路，多争取与其他职能部门的合作。职务犯罪预防主体机制本身就具有多元性，这一特性决定了各预防职务犯罪的组织者、领导者要充分发挥自己的领导核心作用，充分调动各类预防机制的特有功效，实现“联合预防、综合治理、标本兼治”。例如：同纪检监察部门，各单位纪检领导建立联系制度，这样利于了解基层情况特别是农村基层情况，各单位协调配合，联合开展预防工作，通过不同角度开展预防农村拆迁领域的职务犯罪，创新农村社会管理，和当地纪检领导共同探索拆迁领域农村职务犯罪预防的可行途径，力主达到较好的政治效果、法律效果、社会效果。

（二）完善现有农村拆迁职务犯罪预防方式

1.加强侦防一体建设

不断完善工作机制，建立预防部门与侦查部门工作联系制度、协调配合制度和案件线索处置制度，形成预防与侦查紧密配合、优势互补的工作机制，通过抓案前预防，看掌握案件线索的数量和质量；抓案中预防，看犯罪形成的轨迹和症结；抓案后预防，看整改对策的实施和效果。这些机制的建立和完善，对规范预防工作流程、整合预防工作资源、增强预防工作针对性、提高预防工作实效、打造一流预防队伍，都起到积极的促进作用。

2.充分发挥驻乡镇街道巡回检察室作用

驻乡镇街道检察室是化解矛盾的“窗口”，打击犯罪的“前哨”，在推动检察工作深入基层、服务基层中起到了积极作用。以武清区为例，现有两个巡回检察室，其中之一设在河西务镇，就与河西务镇建立的联络模式和制度而言，进一步探索创新管理农村拆迁方式，发挥在拆迁过程中预防职务犯罪的空间仍然存在。例如，可以建立农村征地拆迁信息沟通机制，通过系统全面地了解全镇拆迁项目、涉及人数，还迁计划，拆迁负责工作人员名册和具体情况等等，充分发挥已有的检察室作用，更进一步建立和乡镇街道的沟通协作，是有效预防农村拆迁职务犯罪的前提，在此过程中一旦发现可能出现职务犯罪的漏洞或者苗头，可争取时间及时和乡镇街道责任人沟通，把问题化解在萌芽状态。

3.建立农村拆迁职务犯罪预防责任到人制度

上述分析到职务犯罪预防部门与负责农村集体土地拆迁部门缺乏沟通，通过建立“预防职务犯罪联络人”制度，该人选可以选用有重点拆迁工作任务的乡镇街道纪检负责人。通过与该固定负责人的联络，做到拆迁过程中遇到的职务犯罪隐患能够及时反馈到检察机关，为检察机关预防部门甚至侦查部门做到早发现、早预防、早侦查，防止出现职务犯罪，挽救国家机关工作人员，同时化解潜在干群矛盾。

（三）探索农村房屋拆迁职务犯罪预防法治化道路

1.建立和完善农地拆迁的法律法规

职务犯罪本质是对权力的滥用和误用，消除对权力的滥用和误用最根本措施是对权力加强监督制约。制定完善的法律规范是预防职务犯罪的基础，应当通过立法方式，明确相关部门在预防职务犯罪中的职责和责任，以此作为预防职务犯罪的法律依据，进而形成威慑职务犯罪的手段，改变预防犯罪无法可依的状态。在此基础上，加快建立和完善农地拆迁的法律法规。加快农地征用制度改革，立法部门抓紧针对农地拆迁制定完善的法律法规，使农地拆迁做到有法可依。做到明确拆迁程序和政府管理部门的征地权限，被拆迁农户的各项权利，国家补偿标准，违法拆迁的救济途径等。杜绝违规执法、越权行政、行政不作为等职务犯罪的先兆，做到在源头上有效预防拆迁过程中的职务犯罪。

2.检察机关应引导政府部门探索建立农地拆迁“阳光工程”

全方位的政务公开是人民群众对政府、对公务人员行为进行监督的重要途径，也是西方国家廉政建设的宝贵经验。公共部门的一切都要公开，接受市民和媒体的监督。公民在需要时可以了解政府部门的有关情况，从而有效地防止政府部门产生腐败现象。在农村征地拆迁领域，在创新社会管理中引入公开理念，建立项目公开、审批公开、程序公开、政策公开、标准公开、方案公开、兑现公开、执法公开和验收公开。让全部农地拆迁环节在阳光下进行，使农村房屋拆迁程序叫得响，让被拆迁农户心中有底，心中有数，对基层政府建立信任。农村房屋拆迁走上程序化、法治化道路，水到渠成地预防职务犯罪发生。

3.检察机关适时引导农地拆迁工作建立群众参与制度

人民群众的支持和参与，是开展预防职务犯罪工作的一个重要方面，“对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”是宪法赋予公民的一项基本权利。人民群众的支持和参与，是创新社会管理的应有之义，是对各个部门、各个层面开展实施预防职务犯罪行为的直接支持和参与。在农地拆迁领域，检察机关可以探索开辟多重渠道接受拆迁群众对拆迁工作人员的投诉，并采取措施保护投诉人的安全，检察机关也可以主动派员深入拆迁工作流程中了解群众反映的犯罪线索和对职务犯罪预防的意见建议，必要时候可以发动新闻媒体和舆论监督作用，在报纸上开展讨论，引起全社会对职务犯罪预防的关注。

4.检察机关结合办案，建立“一案一深入”制度

结合案件进一步将预防工作深化，结合预防专项调研深入分析实际情况，走基层开展职务犯罪预防工作，深挖实际问题，开展警示教育，既要抓好法制观念教育，又要同时抓好权力观念引导，增强基层干部的“我要预防”的主动性，提高预防自觉性。立足检察职能，发挥工作优势，做好农村基层政权的参谋，通过指导、宣传，监督保障包括农地征用过程在内的所有行政程序的合法进行。

农村拆迁领域职务犯罪预防工作对加强农村基层建设、创新农村拆迁领域管理、有效化解社会矛盾大有裨益。以更新预防理念为前提，以创新社会管理为视角，重新审视和完善职务犯罪预防的方法和手段。充分发挥检察职能作用，深入农村拆迁一线，找准拆迁过程中易发多发职务犯罪环节，运用“宣传、引导、教育、惩戒”相结合的方法，破除拆迁领域的职务犯罪对农村社会产生的不良影响，提升农村公民对基层政府的信任，化解农村社会干群矛盾，确保农村社会的和谐稳定。为延伸好检察职能为创新农村社会管理、促进城镇化建设、推动城市化协调发展打开思路。

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Research on the Efficiency of Staff Crimes Avoidance in Solving Social Conflicts
---Fromthe ViewofInvented Social Management in Countryside's House Pullingdown and Relocation

GUOQing
(The People's Procuratorate of Wuqing District Tianjin,Tianjin 301700,China)

This paper discusses through the wayofCombingthe highlyoccurringsector ofstaffcrimes in countryside's house pulling down and relocation,sorting out important cases of recent years,basing on the function of procutatorate's preventing staff crimes,innovating social management and solving countryside's social conflicts,findingout the situatingand shortcomings ofstaffcrimes'prevention in countryside's house pullingdown and relocation,putting forward the way of bettering and improving,trying an utmost effect of staff crime prevention in countryside's house pulling down and relocation so as to solve countryside's social conflicts and safeguard for the healthydevelopment ofsociety.

staff crime prevention;social conflicts;countryside's house pulling down and relocation；innovation ofsocial managment

D917.6

A

1674-828X（2012）03-0047-06

（责任编辑：郭 鹏）

2012-04-16

郭庆（1959-），男，天津市人，天津市武清区人民检察院检察长，主要从事刑事法学研究。