浅谈我国小额贷款公司法律监管的完善*

江眺，谢丹婕(华侨大学法学院，福建泉州362021)

浅谈我国小额贷款公司法律监管的完善*

江眺，谢丹婕
(华侨大学法学院，福建泉州362021)

小额贷款公司的设立对缓解中小企业融资困难、繁荣金融市场发挥了重要作用。目前我国对小额贷款公司的监管还处于比较混乱的状态，本文力图通过对我国小额贷款公司法律监管现状存在的不足予以分析，从而提出关于完善我国小额贷款公司法律监管的具体建议。

小额贷款公司;法律监管;完善

一、我国小额贷款公司的产生与制度价值

(一)我国小额贷款公司的产生

金融供给不足是“三农”问题的突出难题，为了解决这一问题，2005年中国人民银行在全国五个省份成立了七家商业性小额贷款组织进行试点，在试点的几年内，这七家小额贷款公司的地位身份不明确，加之监管的不到位，制约了小额贷款公司的健康发展。因此，在2008年5月，中国人民银行、中国银监会共同颁布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)来规范其发展。自此小额贷款公司在全国遍地开花，据统计，公司数量由2008年底的不到500家，发展到2011年六月底的3366家。根据中国人民银行最新统计数字，截至2011年6月末，全国共有小额贷款公司3366家，比去年年底增加了752家。可见小额贷款公司的队伍正在迅速发展壮大。

(二)小额贷款公司的制度价值

小额贷款公司试点政策的推出受到了各地区众多民营企业的追捧。由此可见小额贷款公司这一制度有其存在的价值:一是，正规金融较高的贷款条件与标准使得农户和中小企业日益增长的资金需求无法满足，小额贷款公司则不同，有利于满足这些中小散户短期的资金需求，可以促进它们的发展壮大。二是，日益活跃的民间资本采用民间借贷、私人钱庄、高利贷等形式发展严重扰乱了正规的金融秩序。小额贷款公司的出现，可以大大降低民间金融的贷款风险。

二、我国小额贷款公司法律监管的现状及存在的问题

(一)现状

小额贷款公司的法律监管依据分为国家层面和地方层面。在国家层面，主要是中国银监会、中国人民银行共同发布了《指导意见》。在地方层面，各级地方政府出台了相关规范性文件，这些是目前对小额贷款公司试点进行监管的最主要依据。截至2011年1月收集的数据，除了西藏自治区外，各省均有颁布省、市级规范性法律文件。例如，福建省出台了《福建省试点小额贷款公司暂行管理办法》等;又如，浙江省出台了《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》等。

根据上述规范性文件，可以整理得出我国对小额贷款公司的法律监管内容，主要包括如下几个方面:

1、准入监管

⑴注册资本。《指导意见》对有限责任公司和股份有限公司的注册资本分别进行了规定，最低注册资本额度分别是500万元和1000万元。但是对于小额贷款公司的注册资本，各地方却做了较高的规定。譬如，从最低注册资本额度上，对于有限责任公司和股份有限公司的注册资本，福建省就分别规定了5000万元和1亿元的最低额度。但是也有其他部分地区对注册资本额度进行了上限规定，譬如浙江省规定，试点期间，小额贷款公司注册资本最高不得超过2亿元(欠发达县域1亿元)等。⑵发起人资格。《指导意见》对于发起人的资格要求相对较低，主要包括发起人具有法人资格或者行为能力，无不良信用记录和犯罪记录等。而各地政府对发起人的要求则较为严格。如福建省规定，小额贷款公司的主要发起人或者最大股东应当是管理规范、信用优良、实力雄厚的当地骨干企业。⑶持股比例。对单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，《指导意见》明确规定不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。而各地方又对主要发起人及其关联方的持股比例进行较为宽松的规定。譬如，广东省对主发起人或者最大股东及其关联方合计持股比例放宽至45%。还有部分地方也规定了发起人的最低持股比例，譬如上海市规定单个股东持股比例最低不得低于注册资本的1%。

2、运营监管

⑴贷款对象

《指导意见》明确指出，小额贷款公司的服务对象是农户和微型企业。在此基础上，各地规定了详细的标准，譬如福建省规定，“小额贷款公司贷款余额的70%应用于单户单款余额100万元以下的小额贷款，……”。

⑵贷款利率

对于贷款利率，《指导意见》明确规定利率下限为央行公布的同期同档次基准利率的90%，上限不得超过相关部门规定的限度。大部分地区对此没有自己的规定，都是按照该规定予以执行。

⑶关联借贷

《指导意见》没有对关联借贷问题做出限制，但地区却不同，反而对关联借贷作出了较为严格的限制。譬如天津市规定，小额贷款公司向公司股东及其关联方发放贷款按照《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》(银监会主席令2004年第3号)有关规定执行。

⑷资产分类和拨备制度

对于资本分类和拨备制度，《指导意见》进行了宏观上的要求，要求小额贷款公司建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，充分计提呆账准备金，但是没有具体针对该方面制度的具体规定。而地方政府基本上都是按照银监会对商业银行和金融企业的要求进行规定。只有极少数省市，对贷款进行详细的分级，并依照该分级进行不同比例损失准备金的计提，如下表所示:

逾期当日30天31—61—90天天数内60天90天以上分级形态正常关注次级可疑损失计提比例2%15%50%75%100%

⑸资金补充

资金补充的方式主要包括增资扩股、接受捐赠资金以及从银行金融机构融入资金等，《指导意见》对此进行了规定。但是地方政府对一些方式进行了限制性规定，譬如公司在合规运营一年或者半年后才能增资扩股。至于合规运营的时间，各地规定不一。

⑹股权转让

对于小额贷款公司的股权转让，《指导意见》并没有做出相关限制，但是大多数地方政府却做出了相应的限制性规定。譬如，福建、浙江、广东等地规定主发起人持有的股份自小额贷款公司成立之日起3年内不得转让，其他股东2年内不得转让。

3、退出监管

关于小额贷款公司的终止，《指导意见》规定了解散和破产两种形式，并对两种形式包含的情况及其处理方法进行了相应的规定。各地方也基本采纳《指导意见》的规定。

(二)存在的问题

从上述的现状分析，我国对小额贷款公司的监管存在两个方面的问题:

第一，某些方面对小额贷款公司的监管过度。对于作为新型金融组织形式的小额贷款公司，各地方为了严格控制其运营风险保证其顺利运行，往往制定了严格的监管制度，在可以适当放松监管的地方出现过度监管的现象。譬如，部分地方对于小额贷款公司注册资本存在严格限制上限的规定，在小额贷款公司增资扩股方面规定其必须合规经营一年或半年后方可进行，但是这种规定严重影响了小额贷款公司的资本实力和抗风险能力，因为小额贷款公司不能吸收公众存款。如此严格的限制引起的后果是限制了小额贷款公司的运作和发展，资金不足，扩大经营规模处处受阻，进而造成小额贷款公司非法集资的可能，引起更大的金融风险。

第二，某些方面对小额贷款公司的监管不足。各地方忽视小额贷款公司自身运营和风险特征，照搬银监会对商业银行、金融企业的监管内容和措施，造成针对小额贷款公司具体特点的监管不足。譬如，各地对小额贷款公司的监管照搬银监会对商业银行和金融企业相关的资产分类和拨备制度，缺乏针对小额贷款公司具体特点的制度，往往造成监管不当。

三、完善我国小额贷款公司法律监管的具体建议

(一)明确法律监管内容

从目前我国各地的规定和实践中看，一般都涉及市场准入、市场运营、市场退出这三个方面的内容，但各地的规定不但缺乏完整性也呈现出混乱性，严重制约了小额贷款公司的健康良性发展。因此，笔者认为必须建立明确、系统的法律监管体系，从法律上进行明确规定，以保障小额贷款公司健康发展。具体包括以下几点:

1、市场准入监管

对于市场准入监管，主要从小额贷款公司的设立、变更条件以及业务范围上进行明确规定。

⑴对于小额贷款公司的设立，应从以下两个方面进行明确规定:

第一，明确注册资本的来源、形式、最低限额及缴纳方式。对于最低限额国家法律应当有一个具体的限额，各省可以根据自身情况在国家法律授权范围内对最低限额予以适当调整，但不得低于国家法律规定的最低限额，而对于注册资本的最高额国家法律不应予以限制。第二，明确股东的资格和持股比例。对于股东资格应当明确要求其不得有不良信用记录以及关于经济方面的犯罪记录，还应对其自身财务状况进行严格要求。关于持股比例，可以明确规定控股股东的持股比例，对其持有的股份应有一个最低限额。对于其他股东的持股比例，最低限额不应有限制。

⑵对于小额贷款公司的变更事项主要包括:法人的变更、经营范围的变更、地址的变更、注册资本的变更等。

⑶对于小额贷款公司的业务范围，其业务范围应在工商行政部门颁布的营业执照经营范围内进行活动。对于银行委托贷款或者其他主管部门授权经营的业务必须在法律规定的范围内进行活动。

2、市场运营监管

关于市场运营的监管，涉及小额贷款公司经营过程中出现的的诸多方面，金融监管部门要加强对小额贷款公司的日常监督，依法引导小额贷款公司合法合规经营，但对于贷款公司的日常经营，金融监管部门不应过多干预，充分发挥监管作用，引导其合法合规经营的同时，应加强小额贷款公司的风险防范意识。主要包括以下几点:

⑴关于贷款对象、贷款利率

小额贷款公司主要是将资金贷款给农户和微型企业，监管者可以通过设立系统的评级制度对小额贷款公司予以支持。农户和微型企业在小额贷款公司的贷款对象中所占的比例则是评级制度中的重要参考指标，因为，小额贷款公司所获得的补贴、税收优惠程度以及被监管的力度很大程度受到评级结果的影响。

关于小额贷款浮动利率已经有所规定，这些规定有继续存在的必要性，但随着小额贷款公司的增多，现金浮动利率的浮动范围的相关规定已经无法满足当今社会现实的需要，应当予以适当调整。

⑵关于关联借贷

关联借贷具有严重的社会危害性，这是广为人知的事实，但小额贷款具有其特殊性，因为其不吸收公众存款，所以不会有严重的社会危害性，因此不需要对其进行严格地禁止，仅仅给与一定范围的限制就可以，例如，可以通过严格的程序以及特定的比例限制作出规定即可。

⑶关于资产分类和拨备制度

资产分类和拨备制度可以有效的防范和控制小额贷款公司的风险。现今这些制度大多依据商业银行、金融企业的相关规定。小额贷款公司的贷款模式可以参考这些银行的规定，将逾期天数和逾期次数作为主要参考标准，确定不同的损失准备金计提标准，因为逾期天数和逾期次数可以反映小额贷款的违约风险程度。

⑷关于资金补充

对于增资扩股、接受捐赠资金、向银行业介入资金这三种资金补充途径缺乏明确的法律程序规定，应当从立法上对其程序作出具体明确的规定，以此达到控制小额贷款公司的经营风险的目的。但是不应当过多的干涉和限制有些资金来源本身不足的小额贷款公司的资金补充，例如，不得限制小额贷款公司增资扩股的时间。

⑸股权转让

股权转让与小额贷款公司的股权结构和资金稳定密切相关，法律应当对股权转让予以必要限制，包括转让的比例、转让的时间限制等。在试点阶段，各地可以根据当地自身情况对某些限制条件允许适当提高，但是小额贷款公司走上正轨之后，应当严格按照《公司法》中关于股权转让的规定予以执行。

3、市场退出监管

《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》、《公司法》和《破产法》规定了小额贷款公司退出市场的情形和方式，但作为牵涉到人民群众切身利益的小额贷款公司，其在依法关闭时，法律应当明确规定作为监管者的金融管理部门应当适当地参与到公司解散和清算过程，以维护群众利益和金融秩序。

(二)完善相关法律规范

由于我国目前关于小额贷款公司监管的法律法规相当的不完善，且各地的规定又不尽相同，已经严重制约了小额贷款公司的健康发展，出台一部新的法律用于专门监管小额贷款公司就显得尤为重要。一部新的法律的出台往往经历较长时间，但随着我国市场经济的快速发展，以及小额贷款公司的成倍增长，已经充分具备立法条件，立法机关应充分调研，吸收各地关于小额贷款公司监管的有益经验，及早制定法律对小额贷款公司实施监管。因此，本文建议将《小额贷款公司监督管理办法》纳入立法议程，对小额贷款公司的法律监管内容进行系统的规定。

［1］中国人民银行调查统计司.2011年上半年小额贷款公司数据统计报告［EB/OL］.http://www.pbc.gov.cn/ publish/diaochatongjisi/3172/2011/ 20110719152252983108774/20110719152252983108774 _.html.2011－07－25.

［2］中新网金融频道.央行:截至6月底小额贷款公司数量已达3366家［EB/OL］.http://www.chinanews.com/fortune/2011/07－19/3194211.shtml.2011－07－25.

［3］陈斌彬.完善我国小额贷款公司法律监管的思考［J］.南方金融，2009，(12):52.

［4］陈岱松.小额贷款公司法律制度研究——上海实践与探索［M］.北京:法律出版社，2010:135.

F832.4

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1006－5342(2012)04－0016－03

2012－01－03