组织文化视阈下的节约型机关建设

徐艳晴

组织文化视阈下的节约型机关建设

徐艳晴

（海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228）

在构建社会主义和谐社会的进程中，节约上升为中国的一个重大议题，节约型机关的建立将起到一个很好的示范作用。组织文化研究已成为组织理论研究的关键领域之一，基于组织文化来加强节约型机关的建设能发挥节约文化导向作用、调控作用和衍射作用。

组织文化；节约型机关；制度文化

一、问题的提出

组织文化研究已成为组织理论研究的关键领域之一，基于组织文化来加强节约型机关的建设能发挥节约文化导向作用，使整个公共组织机关在这种组织文化所蕴涵的精神动力引导下向前发展，接受并认同构建节约型机关的这种共同价值、行为取向；发挥节约文化调控作用，利用约定俗成的规范或共同价值准则规范约束机关成员的行为、思想；发挥节约文化衍射作用，把这种优良的节约风气辐射到整个社会，对全民构建节约型社会将产生积极的促进和推动作用。

二、组织文化和节约型机关的相关概念

（一）组织文化

关于组织文化的概念，迄今为止，众说纷纭，莫衷一是。比特格瑞把组织文化定义为“信念、观念、语言、礼仪和神话的聚合体”［1］。他认为组织是一个具有历史延续性的社会系统，而这种延续性的维持主要依靠上述文化因素，这些文化因素对组织内部人们的行为具有强大的控制作用。斯蒂芬认为组织文化就是指共有的价值体系。“在每个组织中，都存在着随时间演变的价值观、信条、仪式、神话及实践体系或模式，这些共有的价值观在很大程度上，决定了雇员的看法及对周围世界的反应。”［2］埃德加·沙因在其《组织文化与领导》一书中从组织中领导与文化的关系来阐述组织文化的重要性，他认为，“组织文化就是一个基本模式的假定，即某一组织在尝试着解决外在适应和内部整合过程中出现的种种问题时，发明、发现或者开发出一种基本模式，并且这种模式相当有效，因此，它被作为一种正确的方法被传授给新的成员，去思考或感受与之相关的一些问题。”［3］它是组织特色的价值观念、团体意识、行为规范和思维模式的总和［4］。沙因的定义，被人们奉为比较经典的组织文化概念之一。

图1 组织文化的三个层次

笔者认为组织文化是组织在其内外环境中长期形成的以价值观为核心的行为规范、制度规范和外部形象的总和。包括组织的物质文化、行为文化、制度文化和精神文化四个层面的文化。组织物质文化是由组织成员共同创造的产品和各种物质设施等构成的器物文化，是一种以物质形态为主要研究对象的表层文化。组织行为文化是组织成员在工作、学习中产生的活动文化，它包括组织运转、教育宣传、人际关系活动等文化现象。组织制度文化是组织的规范层，包括领导体制、组织机构和管理制度三个方面。组织精神文化是受一定社会文化背景、意识形态影响而长期形成的一种精神成果和文化观念，是组织文化的核心。

（二）节约型机关

节约型机关是一个包容性很强的概念，人们对其内涵的理解见仁见智。要对这一概念的内涵做出科学的界定，必须从机关及其限定词“节约”两个方面来把握。

“机关”一词，原指整个机械的关键部分，后引申为周密的计谋。在公共管理中，机关泛指为实现其职能而组织的固定机构，即公共组织。在我国，根据公共组织在管理国家公共事务中所处的层次和所发挥的作用，再结合基本国情，把我国的公共组织划分为：中国共产党组织、人民政协组织、国家权力机关组织（全国人民代表大会和地方各级人民代表大会）、行政机关（狭义的政府组织）、司法机关（人民法院和人民检察院）、事业单位、社会中介组织等七类。“节约”一方面是指减少不必要的或毫无效益的消耗，即摈弃浪费；另一方面是指在生产和消费过程中，用尽可能少的资源创造相同或更多的财富，即反对粗放。“节约型机关”是指与机关事务活动有关的各种投入一定要获得某种收益，并尽可能以最少的投入获得最大的收益，也就是说，机关事务活动应保持有效性和高效性。节约型机关的评价指标从总体而言指用能总量及下降率、人均耗能量、节能潜力。具体细分为：节约时间、充分利用人力、提高效率，即审批项目减少总量及比率、审批时间缩短程度、单位总人数、单位工作实际需求人数、岗位在编人员、岗位实际需求人数等；节约用电，即用电总量、人均用电量、用电下降率等；节约用水，即用水总量、人均用水量、用水下降率、循环利用率等；节约用车，即车辆使用率、车辆公用率、车辆维修费及下降率、公车油耗及下降率等；节约办公经费，即办公经费总数及下降率、人均办公经费、行政公务开支比率、公共服务和管理开支比率、考察学习（含出国访问）开支比率、办公用品使用率、办公用品使用寿命、办公用品再利用率、办公用品配备合理程度、人均接待费用及下降率、会务费用及下降率、招商引资费用及下降率、重要设备综合利用状况；节约用地，即土地使用效率和产出水平、土地闲置率、集约用地量、土地浪费量［5］。

三、组织文化视阈下的节约型机关建设

（一）组织精神文化视阈下的节约型机关建设

尽管是白天，但别墅里的光线却格外晦暗。罗恬只感觉陈洋的眼睛灼灼地闪着光芒。陈洋轻轻抚着她的脸颊说：“那么多人死了，你不害怕吗？”

组织精神文化是相对于物质、行为和制度而言的，是更深层次的文化现象，在整个组织文化系统中处于核心位置。建设节约型机关，首先要从精神文化入手。

首先，促进和谐发展，坚持“科学发展观”的理论指导。2003年10月，党的十六届三中全会在党的文献中正式公开完整地提出了“科学发展观”的概念，指出要“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观的核心是发展，本质是以人为本，基本内容是全面协调可持续发展，是经济发展、社会发展和人的全面发展的统一，是经济社会与人口、资源、环境的统一，是物质文明、政治文明、精神文明建设的统一，也是过去发展、现在发展和未来发展的统一。建设节约型机关要以“科学发展观”的理论指导，把节约资源的意识与行为渗透于机关管理与建设的方方面面，正确处理机关与自然之间的关系，实现和谐共生的理想目标。

其次，坚持可持续发展，倡导“节约光荣，浪费可耻”的价值观。由于自然资源的有限性，人口增长的无限性，导致了资源的锐减趋势，20世纪80年代提出了可持续发展。人们对可持续发展的理解度不同，对达到可持续发展的途径看法不同，但基本共识是，可持续发展至少包含三层含义，即生态持续性：不超越生态环境系统更新能力的发展，使人类的发展与地球承载能力保持平衡；经济持续性：在保护自然资源的质量和其所提供服务的前提下，使经济发展的利益达到最大限度；社会可持续性：资源在当代人群之间以及代与代人群之间公平理性地分配。总之，它是一种在保护自然资源基础上的可持续增长的经济观，人与自然和谐相处的生态观，以及对当今后世公平分配的社会观。节约型机关建设不但契合可持续发展的背景，更应坚持可持续发展的要求。节约型机关建设还要倡导“节约光荣，浪费可耻”的节约价值观，树立崇尚适度物质生活和丰富精神追求的人生观价值观，努力构建一种健康文明、节约资源的消费模式，把节约当成一种习惯，贯穿于机关日常事务之中。

再次，强化成本意识，树立节约理念。长期以来，一些机关及其工作人员形成了一种“公家的消费都是正当的”观念，造成“公地悲剧”效应：公地是公共的，谁都可以使用，收益是自己的，问题是大家的，公共事务无人关怀，公共牧场必然遭受过度放牧。对于公共组织机关来说，买单永远是公家，个人只是使用者和享受者。正是受益者与承担者的无限分离，导致在机关事务活动中，不计成本，不讲实效。因此，建设节约型机关必须强化机关及其工作人员的成本意识，促使其树立节约理念。

（二）组织制度文化视阈下的节约型机关建设

制度是一系列规则及其组合的系统化。康芒斯认为，制度是集体行动控制个体行动［6］，而集体行动与所谓的制度密切相关。华民则认为，制度是决定人们相互关系而设定的一些行为规则，这些规则涉及社会政治及经济行为［7］。总之，制度是在特定范围内由一个集体或组织制定的、对其成员的个体行为起引导和约束作用的一系列规则的总和。对于制度的重要性，邓小平同志早就论述过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［8］组织的制度文化是与由价值观而形成的不成文的软约束相对的，制度文化是组织文化的重要组成部分，是一定精神文化的产物，从各个方面体现精神文化的要求。建立和完善制度，加强节约型制度文化的建设，从体制上遏制机关的各种浪费，是建设节约型机关的根本。

首先，建立组织领导机制，加强统一领导。为加强对建设节约型机关工作的组织领导，必须成立建设节约型机关建设领导小组，对建设节约型机关工作实行统一领导。领导小组的主要任务是：部署节约资源工作，组织、指导、协调解决工作中的重大问题，督查和考核节约资源工作。其职责是:会同有关部门研究提出机关年度节约工作计划，并组织实施；综合协调资源节约重要事项；开展机关节约考核考评工作；协调资源节约宣传活动；承办领导组交办的其他事项［9］。

其次，完善目标责任制，建立统一的能源报告制度。各级公共组织要对本部门本单位能源消耗现状，包括建筑、照明、制冷、办公设备、车辆等能耗设施、设备和产品，以及水、电、燃油消耗、办公经费支出等进行一次全面清查，建立相对统一的机关能源消耗标准和有效的能源体制报告制度，建立机关能耗统计体系，明确能耗、水耗定额，重点抓好建筑物和采暖、空调、照明系统节能改造以及公务车节能意见，制定切实可行的资源节约目标、管理制度和措施，建立资源节约的长效机制。同时，要研究制定机关单位资源消耗定额和考核办法，定期开展资源节约检查、考核工作，对资源节约成效显著的部门或个人给予奖励，对重大资源浪费行为或现象，要及时制止、通报批评、予以纠正，并追究有关人员的责任，使节能成为考核机关和工作人员工作的一项指标，将资源节约责任和实际效果纳入各级党政机关目标责任制和干部考核体系。

再次，完善财政管理体制，增强财政预算的刚性约束。降低成本的核心是财政问题，不管制定什么样的规范和制度，都要统一到财政预算上来［10］。而目前我国的财政预算制度却存在着大量的财政资金游离于预算之外，基本建设预算资金截留、挪用、闲置，虚报人员、造假项目套取预算资金等问题。要建设节约型机关，必须完善财政管理体制，增强财政预算的刚性约束。

最后，全面推行政府采购制度，提高财政资金使用效益。政府采购制度是市场经济条件下政府加强财政支出管理的一项基本制度。过去由财政部门下拨经费，由各预算单位自行购买的方式，实质上是一种分散的政府采购方式，容易出现盲目采购、重复采购、浪费严重、滋生腐败等问题。推行政府采购制度，一方面可以强化预算约束，使国家少花钱，多办事，降低行政成本，倡导良好的政风；另一方面又可以最大限度地防止“暗箱操作”和“权钱交易”等腐败行为，使政府的采购在公开、公正、公平、透明的环境中运作［11］。

（三）组织行为文化视阈下的节约型机关建设

行为文化主要包括组织在生产、学习或娱乐过程中所产生的各种行为。建设节约型机关，要规范机关工作人员的行为，加强节约型行为文化的建设。

首先，加强节约型机关建设的教育、宣传活动。建立电视、电台、报纸联合宣传制度，大力宣传节约资源、建设节约型社会、节约型机关的重要意义，宣传国家资源节约的法律法规和方针政策，宣传创建节约型机关活动中的先进典型，培养机关工作人员的艰苦奋斗意识，增强资源节约的紧迫感和责任感，把建设节约型机关的理念和要求贯穿到业务工作的各个环节中，树立健康的生活方式和科学的消费理念，形成“节约光荣，浪费可耻”的良好风气。

其次，规范机关公务人员职务消费行为。严格规范公务人员的职务消费，推进职务消费的制度化、公开化和适度货币化，是节约成本的一条重要路径。要认真总结长期以来职务消费管理工作的经验教训，如过去在公车使用、会议接待安排、请客送礼等方面存在的公私界限模糊，公务消费变为私人消费的现象，主要原因还是管理失控、随意性大，没有严格执行相关制度［12］。对现有职务消费项目进行清理、分类，明确职务消费的范围、项目、使用原则、审批程序、消费标准和监督处罚措施，凡是不合理的职务消费项目或不属于职务消费的内容，都予以取消，保留下来的按照总额控制、限额包干、超支自费的总体思路，建立职务消费的合理机制。将模糊的职务消费标准具体化、公开化，对一些能够以货币形式体现的职务消费项目，可以按照公务、职务的需要，实行适度货币化，量化给个人或计入工资之中，有效规范职务消费行为，减少职务消费的公款支出比重，达到节约成本的目的［13］。

再次，推行电子政务。电子政务是指利用信息通讯等相关技术，优化公共组织结构和业务流程，形成一个精简、高效、透明的政府运作模式，以便为社会公众提供优质、全方位的服务。电子政务通过技术创新与制度创新的有机结合，推动了组织结构的扁平化和业务流程的优化；改变了行政运行的传统方式，提高了机关的应变和反应能力。在建设节约型机关的过程中，我们应该积极推行电子政务，创新管理手段，提高行政效率，降低行政成本，推动节约型机关的建设。

最后，加强对机关消费的监督。为了防止机关领导滥用权力而造成的浪费和腐败，促进和保证节约型机关的建设，要加强对机关消费的监督。通过监督把机关管理中可能出现的挥霍浪费行为消灭于未发生之前，在重大支出决策通过或执行之前，由有关部门进行事前审查，以确保其合理性和合法性。具体监督活动包括：一是针对消费集中、容易浪费的重点领域如车辆管理、办公用品采购、招待费管理要明确标准，让节约做到有章可循，有据可依。二是定期公布机关消费情况，真正发挥好职能部门监督、舆论监督等有效手段，构筑强大的监督体系。三是财务、审计、监察部门要加强对机关办公经费预算的审核和使用情况的监督审查，对明显属于不切实际的铺张支出要在审批环节上坚决予以制止，对浪费现象严重的单位要予以通报批评［14］。使机关及其工作人员置于各方监督之下，才能遏制浪费和腐败，控制和降低成本。

（四）组织物质文化视阈下的节约型机关建设

组织物质文化是组织文化的最外层，它是组织文化的外显部分。物质文化建设是看得见、摸得着的，能通过各种形式表现组织精神，给人留下深刻的印象，引起人的反思，因此组织物质文化是节约型机关建设的基础。由于公共组织机关的定位和那些生产实物产品的企业组织大不一样，因此节约型机关物质建设主要体现在标志物、标语、房屋建筑格局、硬件设备等方面。首先，加强机关标志物的开发、宣传，标志物的设计应该体现节约型机关的“节约光荣，浪费可耻”的价值理念，同时可以制做“打造节约型机关”、“节约光荣，浪费可耻”等标语以起到警示作用。其次，房屋建筑格局要体现工作便利、人本、整洁，坚决拒绝相互攀比的豪华建筑，尽可能地搜集本单位有特色的物、景，并加以巧妙利用，防止对已有资源的忽视、闲置、流失和破坏。最后，配备电脑、打印机、电话等必需办公设备，按要求摆放，对影响外部形象的行为进行有效管理。●

［1］Edircd Dy Tcd Youm and Parricia B.Murny：Orgamzarionar studics in Highcr Educarion，Gartand Prblishung，Ine.1997.143.

［2］斯蒂芬·P·罗宾斯.管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，1999.59.

［3］WilliamH.Bergquist：The Four cuitures of the academy：Insights and strategies for improving Icadship in collegiate orgarnizalions［M］. Jossey-Bass Publishers San Franeisco，1992.2.

［4］Schein，E.H.Organizational pasycholog（3rded.），Englewood Cliffs，NJ；Prentice-Hall.1980.

［5］［9］［14］钟荣丙.节约型机关的评价指标设计和保障机制研究［J］.四川行政学院学报，2009，（2）：21，21，22.

［6］康芒斯.制度经济学（上）［M］.北京：商务印书馆，1962.87.

［7］华民.转型经济中的政府［M］.太原：山西人民出版社，1998.2.

［8］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993.33.

［10］［11］查乔治.构建节约型政府的制度路径［J］.社会工作（学术版），2006，（7）：21.

［12］朱文兴，朱泳涛.对行政成本居高的经济学分析与对策［J］.国家行政学院学报，2004，（3）.

［13］杨晓蔚，叶伟光.降低行政成本，关键在于制度改革［J］.研究与思考，2005，（21）.

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1009-6566（2012）03-0065-05

2012-03-26

徐艳晴（1980—），女，浙江宁波人，海南大学政治与公共管理学院副教授，南京大学政府管理学院组织文化研究所博士生，主要研究方向为公共管理理论与组织管理。