农村土地流转制度问题探析

刘凤梅

（南华工商学院，广州 广东 510507）

中央一号文件连续八年锁定三农问题，而三农问题的核心仍然是土地问题。土地是农业生产最基本的生产资料和生产要素，也是农民最基本的生活保障，鉴于土地具有不可再生资源的特性，因此，土地制度的合理与否，不仅关系到农业的可持续发展和农村社会的稳定，也关系到整个国民经济的持续发展和国家的长治久安。土地问题主要集中于农地使用权的流转问题。农村土地流转指的是在保持农村土地集体所有制和家庭承包制不变的基础上农用地经营权的转移，其实质是除所有权外的其他产权主体的易位。不同产权主体通过产权调整，优化土地利用结构与农业生产结构，体现农村土地的资产价值，实现土地资源的优化配置［1］。农地土地流转是农户处置土地权利的行为，实践中多用“农地使用权流转”这个概念来表达，或者用“土地流转”来简化表述。

一、我国农村土地制度的历史变迁

中华人民共和国成立后，从1950年开始至今，中国先后进行了四次较大规模的土地制度改革。第一阶段是土地改革阶段（1949年开始到1952年结束），这一阶段的任务就是从封建土地所有制向农民土地所有制的根本变革，从而建立农民土地私有制，形成了自耕农所有制，实现了土地的使用权和所有权的合一；第二阶段是农业合作化阶段（从1952年开始到1956年结束），这一阶段的主要任务是从农民土地私有制变为农民集体土地所有制；第三阶段是人民公社化阶段（从1958年开始到1978年结束），逐步形成人民公社所有、以生产队为基础的集体所有制，实践证明，这是一个不成功的实践，是我国农地制度的一次畸形变革；第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段（从1979年开始），家庭联产承包责任制的推行实现了土地所有权与使用权的分离，这是我国对农村土地产权的制度安排所做的一次重大调整，为土地经营权的流转奠定了坚实的基础，实践证明这一阶段的土地制度是中国土地制度变迁成功的范例。但从20世纪80年代末开始，家庭联产承包责任制的缺陷开始显现，特别是随着我国社会主义市场经济的发展，其弊端更加突出。因此，个别地区在解决三农问题时，开始尝试创新土地制度，如2005年广东省政府就明确规定农村集体建设用地使用权可以上市流转，意味着广东农村更是中国农村土地流转制度的创新突破。2007年《物权法》 的颁布和2008年十七届三中全会《决定》 的通过，标志农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。

新制度学经济学家们十分重视制度的重要性，继传统经济理论的三大柱石——天赋要素、技术和偏好后，提出将制度作为经济理论的第四大柱石进行研究。新制度经济学的有关理论揭示了制度在社会经济发展中具有举足轻重的作用，中国农村土地问题在很大程度上就是一个制度问题，研究农村土地问题不能忽视制度的作用［2］。综上所述的我国农村土地制度的每一次变迁都在不同程度上促进了农业生产的发展，但由于变迁的动因和方式有所区别，所产生的结果还是有很大差异的。前三次的土地制度变迁属于外生变迁，不是按照农民的利益和经济发展规律的要求进行，而是由国家强制性政策推动的变迁，是一种政治选择，因而推动农业发展的效果是有限的。而后一次的变迁以及个别地区的土地制度创新尝试则属于内生变迁，土地联产承包制是由农民在其利益驱动下诱致萌生的，符合当时经济发展的要求，因而一经推广就极大促进了农村的生产发展。近年来，随着农村经济的发展，外出务工经商的农民日益增加，农村出现了规模不等、形式多样的土地流转，但是总体来讲，土地流转还处于低水平，因此我们有必要对其现状和问题加以剖析。

二、完善农村土地流转制度的需求和动力

农村土地制度是农村经济的基本经济制度之一，它的变迁将在很大程度上影响农业乃至整个社会经济制度的变迁和发展。我国目前的土地制度是在上个世纪80年代形成的，它符合当时的社会历史条件。但是随着外部环境的变化，特别是随着我国市场经济的不断完善，农业必须是向规模化和集约化的经营模式发展，而增强农产品的市场竞争力的客观要求却同我国现行的土地制度——家庭联产承包责任制下的土地户均制发生了矛盾：农户土地分散、零碎；小规模的家庭农业难以利用先进的农业生产技术；土地被限制在以家庭为单位的狭小范围，不能通过合理流动来实现土地资源的合理配置和有效利用；在农村二、三产业和城镇化迅速发展的形势下，那些无心经营农业的农民出于经济和安全上的考虑不敢放弃土地，导致土地弃耕现象日趋严重，等等。所有这些客观条件的变化使原有的土地制度失去了效率，社会对新的制度变革需求越来越强烈。由此土地使用权流转制度应运而生。

1．“X效率”视角下的土地流转的现实需要

1966年，哈维·莱宾斯坦在《配置效率与X效率》中提出了“X效率”论。哈维·莱宾斯坦认为：在传统经济学中有突出地位的效率概念，是配置效率。所谓“配置效率”，是指基于市场机制产生的效率，或市场机制在配置资源方面产生的效率。而这种效率并非意味着在资源利用上也是有效率的。当个人的目标与企业（或行业、单位）的目标不一致时，人们并不总是尽心尽力地工作，企业的成本也并非总是最小化，常常存在只要稍加努力便可增加产出的极大可能性。即在现实生活中，客观存在着与“配置效率”不同的“运用无效率”问题，即“X一无效率”。体现在以土地户均制为特征的家庭联产承包责任制下，在制度的实施初期，承包制极大地调动了农民的种田积极性，农业实现增产增收，这时的承包制兼顾配置效率和运用效率。而随着农村城镇化、城乡经济一体化的发展，农村剩余劳动力的大量出现，受比较利益驱动，大量农民涌人附近的小城镇或城市从事非农产业，而原有的承包地却被弃耕、撂荒。因此，当外部经济环境条件发生变化时，家庭联产承包责任制在满足农民基本生活需要、抚养子女及体现社会公平方面是具有“配置效率”或“X效率”的；但在承包地的具体使用上，却由于农民是有限理性人，在不同的客观条件限制下具有不同的“理性限度”。当考虑到农业生产负担重、比较利益低、投入回报少等客观现实条件时，有限理性的农民作出了抛荒、撂耕等选择，由此导致了家庭联产承包责任制下土地的“运用无效率”或“X一无效率”。因此，为了解决这种土地利用上的无效率，允许农民将土地使用权在一定期限内、一定条件下以出租、转让、入股、委托经营等方式实现流转，让土地向种田能手手中集中。一方面，有利于先进农业技术的推广和应用，实现规模经营；另一方面，也改善了耕地利用状况，实现了耕地利用的X效率。

2．比较利益差异是土地流转的内在驱动力

一家一户分散的小规模经营模式在组织、管理、科技、资源运用等方面同社会化大生产不相适应，使农业生产投入大、产出小，效益低下；而农业的规模化经营则能够使资金、科技、劳动力等生产要素实现优化组合，降低生产成本，增强农产品的市场竞争力，提高农业整体效益，增加农民收入。因此，在维持农户原有承包权不变的情况下，改革和调整的主要方式就是利用土地使用权的流转，在自愿有偿的基础上，通过转包、反包、租赁、拍卖等形式适当集中土地，使劳动生产资料、资本和土地三者之间比例协调，实现规模经济。因此，农户分散经营和规模化经营之间的效益具有比较差异。

我国农业生产水平长期徘徊不前，特别是从事种植业的收入水平低且增长缓慢。随着农村乡镇企业等非农产业的发展，农业收入在农民总收入中所占比重不断下降。随着农村城镇化的不断发展，大量的农村劳动力进入城市去寻找新的工作机会增加收入。这种现象的存在通过利益均衡和利益预期两方面的作用促使了农地使用权的流转。一方面，土地转出方（农民）主要是因为从事农业生产比较利益低，收入预期差，放弃土地以后有新的获利机会和更好的收入预期，因此愿意放弃从事农业劳动而外出打工，从事非农业生产；另一方面，土地转入方的收入预期是土地资源潜在的获利空间和土地积聚后的规模效应。一些种田能手掌握了先进的农业耕种技术，有着丰富的农业生产劳动经验，有积极性从事农业劳动。当土地向这些种田能手集中时，有利于先进农业技术和农业生产经验的推广及运用，也有利于实现农业的规模经营，以最小化的成本实现最大化的利润。正是在这两方面主体的作用下，在比较利益的驱动下，农地使用权出现了实现流转的内在动力。因此，从事农业生产和从事非农产业的收入具有比较差异。

农业生产同其他的产业相比，有其自身的特点：生产周期长，资金回收慢，受自然条件影响大，是一个社会效益高而经济效益低的“弱质”产业。这一特点使对农业生产的投资难以“等量资本获取等量利润”，再加上农业生产具有不可逆性，不能针对市场需求的变化及时调整生产规模，往往导致某一农产品生产过剩。农业生产具有的这种高风险、低回报弱点，不但使农业生产难以吸收到外部资金投入，而且使农业自身的积累资金向其他产业流出，导致本来就稀缺的农业资金进一步匮乏。为了增强农业吸引外部资金的能力，就必须要提高农业资金的利用效率，使其尽可能接近社会平均的利润率。一个主要的措施就是将土地集中到那些经营水平高、承受风险能力强的经营能手手中，使有限的农业资金最大限度地发挥作用，提高利用率，为进一步吸引外部资金的投人打下良好的基础。因此，农业生产和其他产业资金利用效率具有比较差异。

3．农业生产技术进步是农村土地的流转的外在动力

技术与制度的关系是新制度经济学研究的重要问题之一。它们之间存在一种相互促进的辩证关系。从短期看，制度因素往往对技术进步起着重要的作用，有效率的制度会促进技术进步。但从长期看，技术因素则起着决定性作用，并且技术永远是不断发展变化的，基本上不受制度的影响，同时还推动着制度不断地发生变革，以适应技术发展的要求。家庭联产承包责任制对农业技术的进步是有不利影响的。首先，家庭联产承包责任制的实行使农业经营制度发生了重大变化，由人民公社下的高度集体经营转变为以家庭为主的分散经营，导致原来公社所有的农业机械缺乏维护，损坏严重。其次，在家庭联产承包责任制下，人均耕地面积只有1.98亩左右，且呈条块分割，这种土地规模过小的状况使农户应用农业科技达不到规模效益。先进的农用机械如播种机、收割机、机耕船等和灌溉技术如喷管、滴灌、排灌等在零碎分散的土地上无法使用，严重阻碍了农业技术的推广和应用。最后，在目前的收入水平下，农户家庭抵御和承担新技术带来的风险的能力相当脆弱，在没有相应的保障机制和风险分担机制的情况下，将进一步制约农业技术的推广。面对这一状况，大力发展土地使用权的流转，打破现有土地的户均制格局，实现土地经营和技术利用的规模化就成为现代农业发展的必然要求。先进的技术能极大地提高农产品的产量和质量，增强市场竞争力，从而增加农户的收入。受这一外部潜在利润的吸引，一部分思想先进且有资金、有技术的农户，也希望通过土地使用权的流转来扩大农业经营规模。利用先进的农业技术提高产出效率，以获得潜在利润。这种要求随着农业的市场化、现代化会日益强烈，成为推动农地制度变迁的巨大动力。

三、我国农村土地流转制度中存在的问题及原因

新中国成立以来我国农村土地制度的发展，都是制度环境制约下的结果，制度变迁的过程始终受到产权和交易成本的制约。因此，当我们探讨我国农村土地制度的未来发展时，仍然不应脱离这一基本框架。

1．产权界定不清晰，难以释放土地中的经济潜能

所谓产权，就是一种通过社会强制而实现的对于经济物品的多种用途进行选择的权利。现代产权学派用产权或权利束概念替代了所有权概念，并对产权残缺进行了探讨。产权作为经济当事人的权利是一系列权利束的集合，其中包括使用权、收益权、转让权和处置权。在产权概念特别强调的各种“剩余权利”中，最重要的就是处置权和交易权。产权权能的完整性主要是从所有者对它具有的排他性和可转让性来衡量的。如果权利所有者对他所拥有的权利具有排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权，那么就可以称他所拥有的权利是完整的：如果这些方面的权能受到某些限制或禁止，那么就称为产权是残缺的。

土地产权残缺阻碍了农地流转并造成了效率损失。理由是土地的国家征用、集体支配导致农村土地的产权长期处于“主体缺位”或“产权模糊”的状态，影响经济当事人经营和投资的积极性；土地均分的制度妨碍提高土地使用效率，无法满足农业进一步发展所需要的适度规模经营。似乎只要产权足够明晰，就可以解决土地流转问题。我们认为产权能否足够明晰，不仅仅是意识形态问题，更是经济基础问题。马克思曾说过：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”事实上在大多数地区，土地流转并没有受到政策上的直接约束，政府对土地使用权流转一直是予以支持和鼓励的。因此，阻碍农地流转可能还有更为重要的深层的原因。

2．交易成本过高，阻滞土地显形流转

交易成本过高。现实对于集体土地流转的需要，使得隐形市场、私下交易不可避免的出现，由于缺乏必要的法律法规规范和保障，一方面使得市场存在信息不完备、程序不规范、权利义务不明确的问题，导致缔约成本和履行、监督成本过高，并且纠纷时常发生，影响社会稳定；另一方面使得集体土地流转的控制权往往集中在乡村基层干部手里，使其成为新兴的土地经纪人，为其寻租行为创造了空间。

制度环境通过影响交易成本影响制度变迁，利益集团的博弈同样要受到交易成本的制约，交易成本的约束贯穿制度变迁的始终。张五常将交易成本等同于制度成本，即包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本，具体包括环境成本和博弈成本。环境成本是指受到制度环境约束而产生的交易成本，主要包括信息成本及制度正常运作的成本。从长期来看，制度变迁的目的在于降低环境成本。博弈成本是指由于不同利益集团进行博弈而产生的交易成本，包括组织成本、谈判成本等，其大小取决于不同的利益集团对制度方案的争议程度和利益集团之间的实力对比。博弈成本的重要意义在于确定了利益集团行动的限度，当利益集团之间的博弈成本超过了制度变迁带给某一利益集团预期收益，则该利益集团会采取妥协，停止行动。因此，博弈成本构成利益集团行动的约束，制约着制度变迁的方向和程度。

四、推动农村土地流转制度完善的对策

1．明确农地所有权主体，使土地承包权具有物权，保障农民利益

明确界定所有权主体。通过产权划分，明确不同产权主体的权利、责任边界，使权利和责任对称，建立有效的激励和约束机制。产权明晰后土地这种稀缺性生产要素的流动性提高，土地价格会更加贴近市场价，大大缓解之前定价模糊和交易环节多、费用比例高的问题。农民对土地处置权的增加使土地的经营权价值增加且更加明确，以往基层政府及地方组织随意、低价侵占土地的行为会受到一定程度的约束，对现有的征地制度的不足做出补充，土地升值的利益分配对农民更加透明，也趋近公平，有利于缩小农村与城镇的贫富差距。土地流转制度的最大意义在于明确了农民对所有土地的使用权和处置权，如果以法律形式确定下来，就会大大促进土地使用权转让的市场化，农民在交易进程中谈判的地位提高，拥有更多的选择权，土地随着中国经济发展价值增长带给农民的财产性收益会明显的增加。

土地承包权只有成为物权，才能表现为一种具有交换价值的独立资产。物权是指权利人对于物所享有的直接占有、使用、收益和处分的权利。2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。也就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。由此可见，目前农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合，应该被界定为一种特殊的和实质的土地产权。保障农民的土地流转权，是关系农业发展、农民增收以及农村稳定的大事。从基层情况看，土地流转不规范是引发农村矛盾和纠纷的一个重要因素。在政策、立法和实践中，可以逐步淡化土地所有权概念，着力于农民土地使用权的制度和法律建设，构建以使用权为核心的农民土地财产权利体系。承包权成了民法上的一种新的物权，占有它可以取得相应的利润，转让它要求等价的补偿。赋予农户以处分权的意义也在于使承包者能够将承包权当作独立的交换价值进行流转。

2．完善农地产权交易制度，培育农地交易市场，降低交易成本

在政府的引导下，建立一个开放、公平、规范的农地流转市场，通过市场机制及时实现农地的流转。积极探索建立农地流转市场的运行机制，包括农地使用权的价格机制、约束机制等。培育土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转，需要培育和完善农地流转的市场化服务体系，建立资产评估机构、法律咨询机构、土地融资机构和土地保险机构等开展土地评定和评估工作，客观、公正地评估土地等级和市场价格，为农地流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据，避免市场交易主体利益受到侵害。中介组织应建立农村土地流转交易信息网络平台，加强信息的沟通，减少信息传递的障碍，以提高土地流转的成功率。此外，政府（管理农村土地的公共权力部门）要明确界定其公共利益范围，减少对农地交易的行政干预，这样才有可能实现农村集体组织向市场化经济主体的转变，增强集体组织的市场适应能力。●

［1］邓超．关于新农村建设中土地流转问题的思考［J］．现代农业科技，2008，（16）．

［2］李小明.中国农村土地承包制度的新制度经济学思考［J］.乡镇经济，2006，（01）．

［3］赵敏.新制度经济学视野下的农村土地流转制度［J］.农村经济，2009，（11）．

［4］徐峰，邱隆云，魏敏.国内关于农地流转的研究综述［J］.江西农业大学学报（社会科学版），2008，（03）．

［5］史志强.国外土地流转制度的比较和借鉴［J］.东南学术，2009，（02）．