我国《政府信息公开条例》实施现状和存在问题分析

何彦鸯

（南京工业大学法律与行政学院，江苏南京211816）

一、《条例》 实施现状

（一）《条例》 概述

2007年1月17日，国务院审议通过了我国首部国家级信息公开法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》（文中简称《条例》），温家宝总理4月5日签署国务院第492号令给予公布，于2008年5月1日起正式实施。

《条例》分为五章，共三十八条。第一章对信息公开的目的、定义、主管机构等做了说明。第二章对县级以上政府部门、县级政府部门和乡镇政府部门各自主动公开的内容分别进行了论述。第三章规定了信息公开的途径、获取方式，政府信息公开指南和目录，主动公开和依申请公开时限等情况。第四章规定了工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度等。第五章对公共企事业单位信息公开进行了特殊规定，责令国务院其他部门对其信息公开制定细则。

（二）《条例》 实施中取得的成绩

1.工作任务的安排。

政府信息公开工作实施需要有一个负责机构。《条例》对各省、自治区、直辖市的政府信息主管机构都做出了明确规定，确定了各地方政府信息公开的主管机构，其中23个设在政府办公厅，6个设在监察部，1个设在信息部，1个设在法制部，其下属的各市、县政府和省级各有关单位也都根据要求相应建立健全了政府信息公开领导小组，指定了日常工作机构，由主要领导主持各级政府的信息公开工作。

总结各地各级政府信息公开工作重点，主要内容有：（1）健全领导体制和工作机制。（2）开展宣传培训，加强工作指导。（3）制定信息公开目录和指南。（4）加强政府信息公开的各项监督保障。（5）做好政府信息的主动公开和依申请公开工作。

2.政府网站体系建设加快。

2008年《条例》实施加快了政府门户网站的建设步伐。从这几年的实施状况看，门户网站俨然已成为政府信息公开的最主要渠道，尤其是政府门户网站。如上海2010年主动公开的138955条政府信息中，有136694条是通过政府网站公布的，所占比例高达98.4%。同样，通过发达的政府网站体系为电子文件取代纸质文件铺平了道路，实现了政府信息公开与电子政务的完美结合。即使是相对欠发达的青海省，主动公开政府信息12.32万条中，全文电子化率也达到了98.7%。

与此同时，政府网站开辟了电子形式的依申请公开，60个中央部委及直属机构、31省级政府都公布了电子形式依申请公开的方式和流程。公众可通过政府网站来获取生产、生活等所需信息。

3.新闻发布体系日趋规范。

从国务院新闻办公室网站上获悉，目前共有75个国务院部门及下属单位建立新闻发言人制度，地方31个省、自治区和直辖市政府也已建立了新闻发布和发言人制度。2010年国务院27个组成部门举行新闻发布会共计750余场，各省、自治区、直辖市政府举行新闻发布会11800余场。另外，广东省和吉林省还尝试推出“省政府新闻发布会网上直播”，受到社会各界的好评。中国青年报社会调查中心通过题客调查网对全国31个省、区、市9244名公众进行的一项民调显示，85.9%的人关注政府机构的新闻发言人，84.9%的人对现有的新闻发言人制度总体感觉表示满意［1］。由此看出，我国新闻发布和发言人制度日趋完善， 《条例》的规定更加突出了新闻发言人制度在政府信息公开中的作用。

4.主动公开和依申请公开成绩斐然。

从2008年到现在，政府主动公开的信息无论内容还是数量都有了明显的改观。从内容上看，涉及规章和规范性文件，发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，统计信息、行政事业性收费情况，政府采购情况，行政许可情况，科教文卫发展情况，突发事件情况，食品、药品、环境等监督检查情况等。

依申请公开方面，以《条例》实施后的三年情况看，全国31个省、自治区以及直辖市2008—2010年分别是210679、479416、1130920条，呈现出递增趋势。按省份看，2008年由于《条例》刚实施，各方面制度尚未完善，所以有5个省并没有公布依申请公开情况，有12各省呈现递增趋势，有14个省在2009年出现最大值。另外，根据依申请公开信息受理情况分析，2008—2010年三年来政府对申请的答复率一直保持在95%以上，较好地满足了公民和组织对政府信息的需求。

5．信息公开培训工作逐步展开。

《条例》实施为政府信息公开专门人才的培养提供了良好的契机。2008—2009年，先后有18个省、自治区和直辖市通过各种途径和方式开设了信息公开专门培训班，部署安排政府信息公开工作。一些地方利用视频会议、现场交流会、情况分析会、专家授课等方式，对省、市、县（市、区）三级行政机关的有关负责人、联络员、信息发布员、接线员等进行专题业务和技术培训，讲解政府信息公开政策和软件应用，对增强行政机关工作人员依法公开政府信息的意识、提高政府信息公开业务能力收到了良好成效。同时各个省市之间积极开展学习交流活动，吸收和借鉴各地区在政府信息公开方面的成功经验，推进各级各地政府信息公开发展。

二、《条例》实施中存在的问题

（一） 发展不平衡

1.地方规范性文件制定状况。

根据政府信息公开的发展程度以及地方规范性文件的制定情况，可以大致分为四个等级：第一等是比较完善的地区，包括上海、广东、北京、辽宁、江苏等地区，其制度完善程度与经济发展程度有较为密切的联系；第二等是中规中矩的地区，包括河南、山东、福建等地区，该部分占有比较大的比例；第三等是相对欠发达地区，包括中西部地区的多数省份。笔者分析了地方规范性文件出台时间情况，宁夏、青海等个别省份一直到2009年上半年才陆续出台《条例》 中规定的责任追究制度、工作考核制度等配套制度。

2.公开内容上的不平衡。

政府信息公开发展的不平衡不仅体现在各省市区公开的总体数量方面，也存在于公开的内容方面。从31个省、自治区以及直辖市统计结果看，政府主动公开除了数量相对不足外，普遍还停留在公开办事制度与办事程序上。在天津2010年公开信息中，行政许可类信息占16.5%；统计类信息占15.5%；政府规章类信息占11.1%；教育、医疗、社会、保障类信息占3.1%；机构职能类信息占2.1%。与民众有直接联系的医疗、教育、社保和征地拆迁补偿信息仅占3.1%和0.083%。而像政府招待费支出、公务用车、征地、拆迁补偿标准等方面的信息，公开数量极其有限，这使得大量公众难以通过依申请公开方式去获取这部分信息。

（二） 政府信息公开年度报告问题突出

1.口径不一致，数据不统一。

上海2010年政府主动信息公开数量为139000条，而山东、浙江、江西、湖北、广东、广西、云南七个省份主动信息公开数量超过100万条，云南更是达到2457181，相差17倍。一些省份仅仅把政府门户网站公布的信息列入主动信息公开统计中，通过政府公报、新闻发布会、公共图书馆等方式向外公布的信息则未列入统计，像湖南、宁夏就是这类情况；另一些省份则把向社会各界提供的服务类信息列入主动公开范围，而这类信息数目很大，所以使一些省份的主动信息公开数量超过100万以上，例如云南、广西等地；有些省政府办公厅仅把省级各政府单位的信息公开数量列入统计范畴，而没有考虑下辖的市（县）等，导致数额较小，例如江苏、新疆。

在依申请公开方面，也存在类似情形。同为东三省的黑龙江和吉林，前者2008—2010年依申请公开数额分别是214、758、1436条，而后者分别是45992、99318、17352条，两者相差几十倍。考虑到两省人口、经济、文化比较接近，统计数据差别如此之大，其可信度令人质疑。

2.年度报告撰写不规范。

从各地方政府的年度报告看，普遍存在撰写不规范的情况。2008年度，新疆、内蒙古、河北尚未公布信息公开年度报告，而且在行政救济方面，也有很多省份没有关于申诉举报、行政复议和行政诉讼的情况汇报。同时，各地方政府对年度报告撰写的详略程度有很大差别，上海、北京、吉林、天津、辽宁等省市信息公开年报详细、直观，而宁夏、青海、新疆等地年报存在有效信息不足、内容空泛等问题。北京大学2011年对三年来政府信息公开年报进行调查统计，年报平均字数均在4500字以上，国务院下属机构的平均年报字数不超过3000字，字数最低为中国地震局的2009年年报，仅522字。

3.突出成绩，回避不足。

绝大多数省份的政府信息公开年度报告都用很大篇幅叙述取得的成绩，而对存在的问题轻描淡写、草草几行字带过；对工作和举措写得较多，而结果和效果写得较少；报告中的统计数据一般只是从宏观上反映了该地区一年中信息公开数量，缺少具体分类，无法让公众了解在具体领域政府信息公开情况。这几乎是各地政府信息公开的通病，报告公布情况与公众真正的期望还存在较大差距。

（三）政府信息公开方式有待改进

1.新闻发布机制有待完善。

在涉及安全生产事故、食品药品事故、环境污染事故、政府征地补偿等方面某些地方政府隐瞒、谎报、虚报或不报情况。很多细微的事件由于政府打压、隐瞒、消息封锁致使事件扩大化的情况屡见不鲜。例如，贵州瓮安6·28事件，2009年云南的“躲猫猫”事件，“陇南11·27”事件等。相反，2010年上海“11·15”事件虽然也造成多人伤亡，但上海静安区政府高度重视，通过各种途径对外公开发布相关信息，取得良好的效果。因此，政府能否通过新闻媒体及时向社会传达政府的政策措施，对于问题解决和社会稳定具有重要意义。

2.政府网站建设亟需提高。

第一，政府网站目录设置不规范。一些政府网站没有依照条例及有关文件要求公开本机关目录，更没有设置有关栏目。有的网站虽然提供了目录，但没有配备链接，公众无法通过链接直接获取相关信息。部分地方政府的下属部门、所属区县或者公用企事业单位无链接的情况依然比较突出。

第二，部门政府网站的信息公开流于形式。政府网站往往提供公开会议精神、法规条例、大项目大工程建设等内容，涉及民众切身利益或者部门管理方面的信息比较少。中国社会科学院发布的调查显示，2010年，全国43家地方政府网站能提供有效拆迁公告信息的有26家，仅占六成［2］。另有政府信息公开申请的在线提交系统不够人性化，比如，在线填写的表格项目宽度不够、对电话号码的填写格式有特殊要求等。

（四） 政府信息公开范围不明确

《条例》对公开内容进行列举在一定程度上有利于政府信息公开的操作，但这是否意味着未提及内容可以不公开？事实上这种规定方式给某些政府部门不公开信息有了可乘之机，很多依申请公开的回复中出现“信息不存在”、“非《条例》所指政府信息”、“非本机关职责权限范围”等状况。例如，教育部颁布的《教育部机关政府信息公开实施办法》细化了《条例》中不予公开的信息范围，除了国家秘密、商业秘密和个人隐私外，还规定对“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”不予公开［3］。这样就缩小了政府信息公开范围。再者，在实践过程中，由于没有对具体细目和相关细则予以明确，行政机关可自由伸缩公开范围。当政府关机在遭遇质疑时完全可以依《条例》公开的理由搪塞，把应当公开或者可以公开的内容以各种理由拒绝公开。

（五） 政府信息公开救济不力

行政复议是救济手段中最为主要的救济手段，但仍存在不少问题。2008年有四个省级政府未公开因信息公开而提起的行政复议数量。从纵向角度看，2008—2010年行政复议的数量并未显著增加，有些地方反而出现了下降，这并不说明我国政府信息公开工作很出色。相反，通过行政复议手段来救济存在弊端，因为行政复议是上下级政府之间的监督和审查，在某种程度上导致公平性和平等性难以保证，所以公众存有顾忌。

从各地行政诉讼实施情况看，公众用行政诉讼来救济胜少败多。一是原告败诉情形。2009年浙江律师赵某状告温州市某县公安局不履行交通限速标志决策信息一案均以被告主体不适格而败诉。二是法院不予立案。以黄由俭案为例，当他申请遭拒后，以“政府信息不公开”为由向县法院提起行政诉讼，而汝城县法院认为“涉及企业改制范围，不属于法院受案范围，起诉的是县人民政府，也不属于县法院管辖”，因而作出不立案的决定［4］。由于司法力量的式微导致司法的独立性受到干扰，所以法院在审理有关政府案件时会相当谨慎，这种情况不利于公民信息公开权利的维护和信息公开的发展。●

［1］秦洁.《中华人民共和国政府信息公开案例》实施两周年的经验与反应［J］.电子政务，2010，（7）：100.

［2］王梦婕，李博宇.律师称拆迁信息公开状况堪忧，内有利益外无压力［N］.中国青年报，2011-9-9.

［3］苏苗罕.《政府信息公开条例》实施现状及其展望［J］.电子政务，2009，（4）：66.

［4］高健，崔亮.北京首起状告政府信息公开案原告败诉［N］.北京日报，2008-11-28.