维系希望—— 公租房的选址和建设

不可承受之轻

庄子云：哀莫大于心死。当没有足够的权利、没有足够的资产、甚至没有足够的保障的时候，人们心底里的希望便成了自身唯一的珍宝。这种对希望的看重，远甚于国王对于权力、财主对于金钱。而公租房所服务的人群，正是这种最需要维系希望的城市中低收入人群。

具体来说，公租房群体的希望表现在两个层次：一是希望即使暂时收入不高，也能有机会几年后好起来；二是能有一个充满发展机会且有尊严的生活。这两个层次相互依存，集中体现出了城市中低收入人群最根本的希望所在：摆脱现状和融入社会。

但是长期以来，高速增长的经济所带来的繁荣掩盖了城市中低收入人群的生活窘迫，新就业人员等“夹心层”的利益诉求一直被GDP的光芒压制和忽略，难以得到政府和社会的关注。对其希望的维系更是渐渐变成了可有可无的“轻”，如果任其发展下去，是城市、社会甚至是国家都难以承受的。

前一段时间，一向稳定的法国和英国相继发生以首都为中心的全国性大规模骚乱，便是政府对中低收入人群希望维系的不力导致。以法国为例，2005年巴黎骚乱主要发端于移民聚居的中低收入地带，而此类地带的形成与公租房的建设有着密切的联系。1960～1970年代，法国经济高速发展，政府在巴黎郊区大规模修建高密度公共租赁住房等福利住房，供招募的非洲裔法国籍劳工及从阿尔及利亚撤回的法国裔公民居住。1980年代政府推行购房计划，使大部分当地法国裔公民搬离，郊区逐步形成了大规模移民家庭及初入巴黎的中低收入人群居住地，这加剧了城市发展问题的严重程度。然而，城市和郊区物质上的冲突还不是骚乱的直接推手，公租房群体希望的失却才是主因。据统计，巴黎公租房集中地区人口密度极高，但失业率却是法国平均值的2倍以上，15～25岁的青年人非就业率（指没有上学也没有就业的比率）甚至高达40%。当摆脱现状和融入社会的希望相继破灭，长期生活在焦虑中的青年人便极易产生对社会的不满，骚乱的发生就不难解释。今年8月的伦敦骚乱与之也颇为类似。可见，公租房的希望维系实在可说是城市，甚至社会、国家不可承受之轻。

那么，我们大规模的公租房建设又该如何避免这种可能产生的不利局面呢？

我们应当回归公租房服务对象的价值核心——希望，在真正重视公租房建设的基础上，从选址和建设双方面考虑，使其能够对使用者摆脱现状和融入社会的希望加以维系，进而切实实现公租房的保障目的。

新机会主义

城市中心还是城市边缘？

我国城市大多属于单中心结构，城市中心区聚集了大部分城市公共资源，这使其也同样集中了城市中更多的机会，如更好的医疗、更好的教育、更好的服务以及更好的就业岗位等等。如果公租房建设仍依照土地价值规律选址在城市边缘区，公租房的服务对象——“夹心层”群体，就仍将面临上升通道闭塞、摆脱现状艰难的窘迫境地。由于公租房建设是政府行为，是社会公平的保障行为，公租房的选址和建设就应该跳出这种典型的房地产开发思维模式，而将看得见的希望赋予公租房承租人。所以，政府公租房建设选址的理想区域应当是城市中心区。

有学者提出城市中心区土地给予公租房实在可惜，于是提出在边缘区公共交通便利，甚至有大容量公共交通的地区兴建公租房。对于交通敏感型公租房承租对象来说，确是一种有效解决途径。但即使是这种情况，也需要考虑广泛的成本问题，如公租房用户的通勤成本等；如必须在边缘区兴建，则应建立并维持一个较低价格、适当尺度、完善便捷的公共交通体系来支撑，此外还要考虑其所带来的长期财政支出的后果。

问题的解决：多元化供房方案

城市中心区作为公租房的理想选址，该如何具体实现公租房的供房呢？我们认为，对政府而言，公租房的供应不仅仅局限于集中兴建，而需要采取更加灵活的多元化供房途径。所谓多元化的供房途径，其主要模式分为两大类：一类仍是集中兴建，在城市中心区废弃地，甚至经过改造的棕色地带，见缝插针地兴建适当规模的公租房；另一类则是利用现有的住宅市场进行公租房源的扩大，如收购商品新房、二手房以及改造烂尾楼。

这种多元化的供房方案，不仅可以针对各个城市甚至各个地段的实际情况进行公租房系统扩容的操作，甚至在市场上可收可放、非常灵活，同时也可在一定程度上比单纯的集中兴建方法更快、更有效地达到相应的政策目标。而且，由于近期国际经济走势低迷及其他一些因素的影响，房地产业出现前所未有的停滞局面，市场的持续萎靡和前景不明，使得商品房滞销严重，这给了政府在公租房的供房途径上采取灵活手段的最佳时机。

大混居时代

除却维系城市中低收入人群摆脱现状的希望，公租房的建设扩容更重要的是维系他们融入社会的希望。只有通过与其他人群的混居，才能使公租群体产生身处社会主流之中的感觉，进而实现和谐社会的总体目标。所以，公租房的建设扩容理应进入大混居时代。

大规模还是小规模？

公租房的建设和扩容模式按照所选择的地块的大小和区域的集中性可以分为：大规模、住宅小区式的聚居型公租房，和小规模、分散化的混居型公租房。两种方式各有利弊，但小规模、分散化的混居型公租房模式对实现公租户融入社会的希望显然更具可行性。

首先，要集中兴建大规模的公租房区域，在城市中心区很难实现；而如果放在城市边缘区，就会如前所述给公租户及政府增加巨大成本，不能使公租房制度的目的得到很好体现。同时，聚居型公租房还将造成所在范围内城区形象的下降，不利于城市的全面发展。例如，近日有北京女孩征婚，要求对方有房的同时，加注“有房不能在天通苑”。

更重要的是，公租房相对集中，虽然会很大程度地降低建设和管理成本，但由于公租房承租人即城市中低收入人群大量聚集，将产生一系列复杂的城市社会问题，同时也将逐渐消解其融入社会的希望。大范围的空间单纯化，必然使公租房群体产生与社会大众的心里隔阂，区域内部逐渐形成独立于社会之外的价值体系，并以自己的方式解决问题。如巴黎公租房区域，青年们甚至自行制定和实施了“郊区制裁法”。这将使公租房的建设成为主动化的城市贫民窟建设，完全违背公租房体制的建立初衷。

小规模公租房与其他住宅大混居，便可以将上述不利缓解。这种方式的不利结果仅仅是相应土地价值未充分利用。法国公租房的政策性转变值得我们学习。法国在骚乱频发后，痛定思痛，决定实施新的公租房建设制度，即“城市更新计划”以推动社会融合。制度使公租房建在普通住宅区，实现中低收入者与高收入者“同在一个屋檐下”，并进一步规定今后法国房地产商想在某个区域开发大型楼盘时，必须向法国政府承诺其所建住宅含有一定比例的公租房，以实现公租房的分散化和大混居，增强公租户融入社会的希望维系力度。

图1 两种公租房建设扩容模式示意

问题的解决：柔性分异

实现混居型公租房发展模式，必须在实际操作中注意地缘分布对城市地价的影响。也就是说，在大混居的前提下，要通过外观、户型等等方面的差异化手法实现不同人群的小聚居，尤其是只为相应人群提供短暂居住的公租房的小聚居。通过这种居住分异，来保持普通住宅的居住品质不受公租房聚集的影响，不对城市地价产生冲击。

同时，由于居住在一起的高低收入人群差异明显，如文化的冲突、生活方式和生活水平的冲突、资源占有方式的冲突等等。在二者之间，往往会形成潜在的冲突点、线和面。在某个时刻，不经意间这种潜在的冲突会因某个偶然的事件而突然爆发，群体之间的剑拔弩张的形势就有可能会出现。这就要求我们必须在遵循小聚居分异的规律下，通过精心的设计避免使居住水平差异过大的群体比邻而居。而且，在社区活动中，不同人群各有各的立场、利益取向和话语形式，各有各的服务诉求，政府在管理和配套服务上的供给也存在困难。这就需要我们在公租房选址建设的时候，要与居住水平差距并不大的群体统一考虑，并以居住水平为基本要素，实现与城市不同收入群体居住空间的梯次过渡，以柔性分异的手法，满足各个群体分异的实际需求以及社会的根本和谐目标。

实现柔性分异的手法主要有两种：一是将中等收入社区作为隔离带适当拆分较低收入人群居住区，并隔离居住水平差距较大人群，实现梯度分异；二是在具有一定落差的不同居住单元之间，楔入一些必须的其它功能用地，这也可以在一定程度上起到过渡和缓冲的作用，实现柔性分异。（具体如下图所示，其中R1为高收入人群居住单元，如高档公寓、高档住宅、别墅等；R2为中高收入人群居住单元，如高档住宅、普通公寓、普通商品住宅等；R3为中等收入人群居住单元，如普通商品住宅等；R4为中低等收入人群居住单元，如普通回迁住宅、经济适用房、两限房等；R5为公租房。）

柔性分异手法示意（R1～R5为居住，G为公共绿地，C为商业）

总结

考虑公租房的选址和建设，要回归公租房服务对象的价值核心——希望：通过多元化的供房形式维系公租户摆脱现状的希望，通过柔性分异的建设原则维系公租户融入社会的希望。只有这样，我们在大规模建设公租房等保障性用房时期才能够在不造成新的城市问题的基础上，实现公租房政策根本的目的。