“三力合一”城市改造与房屋拆迁的协力机制

郑显华

【摘要】城市化与城乡一体化需要进行新城建设和旧城改造，而旧城改造需要拆迁使用期限已到的房屋，而预防拆迁纠纷的最好办法是建立一套政府、企业（开发商）和个人“三力合一”的协力机制，以保证在城市改造与房屋拆迁的过程中能赋予城市完美的体貌，满足城市化所需的基础设施建设、经济建设和文化建设。

【關键词】“三力合一” 城市化 城市改造 房屋拆迁

所谓“三力合一”的协力机制，就是指旧城改造与房屋拆迁必须是在政府、被拆迁人和开发商三赢的认识基础上，通过建立三者共赢的拆迁条件、补偿标准和拆迁程序，使三者统一思想，协同行动，形成推进拆迁改造的合力。

“三力合一”协力机制产生的原因

新中国的城市房屋拆迁始于20世纪50年代，至80年代提出城市危房改造，基本形成了“政府出资，定标准，安置住房，一切由政府包办”的模式。带有计划经济痕迹的拆迁与政府的无私利行为、个人生活条件的改善相结合，表现出了个体利益与公共利益的高度一致性。当时主要存在的矛盾是被拆迁人家庭内部的纠纷以及期待被拆迁的人们对政府拆迁的渴求和政府资金不足无法应对拆迁需求之间的矛盾。

政府如何解决包办拆迁遇到的资金严重短缺的难题呢？纵观各国城市化实践可见，商业开发和商业拆迁是解决政府资金困难的重要途径，即政府出政策，开发商出资金，对城市进行商业性开发和城市改造。在我国的城市化进程中，我国政府也采取了西方发达国家的道路。但在这个道路中，由于开发商的逐利性，产生了被拆迁人、开发商和政府之间的矛盾。这个矛盾的根源在于，项目的拆迁和改造的总收入在具体项目中是确定的，三方利益存在此消彼长的关系，而各方都有追求自己利益最大化的本能；同时，政府、被拆迁人和拆迁人在利益追求上也存在方向不一致。

在湖南省嘉禾县的案件中，这种矛盾体现为政府标榜政绩需要与被拆迁人维护自身合法权利的需要之间矛盾，“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”，体现为开发商利益最大化和被拆迁人要求充分补偿，分享开发利益诉求的矛盾；补偿不到位，无需拆迁而拆迁。追求政绩和开发商利益，体现为市场经济的法治化和程序公正要求与政府、开发商降低时间成本、开发成本之间的矛盾，为节约时间和成本程序严重违法。

重庆“最牛钉子户事件”表面上表现为个别被拆迁人不顾社会公共利益，不顾其他被拆迁人利益而阻挠工程正常施工，实质矛盾还是现行补偿标准没有实现充分补偿，从而导致被拆迁人补偿偏低与政府土地出让金和开发商收益过高的矛盾。

上述两个典型案例说明，在拆迁问题上，政府、开发商、被拆迁人在拆迁的目的和未来收益上没有达成共识，在拆迁的具体利益的分配原则和标准上没有达成共识。由于有些地方政府和开发商的法律意识淡漠，违法拆迁，超范围拆迁，野蛮拆迁等，激起被拆迁人的愤慨，也严重损害了政府形象和权威。因此，能在被拆迁人的配合下，有效地将开发商的商业拆迁、政府的公益性拆迁和被拆迁人的利益保障有机地结合起来，建立“三力合一”的协力拆迁机制，是当今城市房屋拆迁的最佳选择。

建立“三力合一”协力机制的可行性

城市房屋拆迁的公益目的、商业目的、被拆迁人利益从根本上存在一致性。

从根本而言，建立“三力合一”协力机制的可行性在于旧城改造与房屋拆迁应当是一举三得的好事：既可以促进城市化发展，实现公共利益；又可以改善被拆迁人的居住条件，提高其生活质量，实现个体利益；还可以为开发商提供投资和赚取利润的重要途径，实现商业价值。

城市房屋拆迁中的“商业目的”是不是仅仅是商人单方面的谋利活动呢？笔者认为不完全是。商业主观上是商人为自已谋取个人最大利益，但客观上也是为了社会公共利益。如城市商业大楼、商品房、街道的修建等都是根据城市规划的需要进行的，虽然商人个体在其中某个工程中获得了最大利润，但就整体工程来说，都是要符合城市化中城市旧城改造和新城建设要求的。“商业目的”中也包含了“公益目的”。城市房屋拆迁的公益目的与商业目的之间存在客观上的一致性。因此，无论是公益性拆迁还是商业性拆迁，只要未对他人个体利益造成不合理、不合法的损害，就应该是公共利益，商品房开发就是典型例证。开发商在政策和允许的范围内、在不损害公共利益的前提下获取一定的个人利益，但商品房的开发总体上是为了社会大多数人的利益而为的行为。

在城市的改造中，城市环境改变了，包括被拆迁人在内的居民的生活环境也得到了改善，而且在拆迁安置过程中被拆迁人的居住环境也得到了改善；被拆迁人的生活从整体而言，也只能通过城市的改造而实现。因此开发商和被拆迁人也存在利益的一致性，存在协同行动的利益基础。

建立“三力合一”的协力机制的具体措施

取消公益性拆迁与商业性拆迁补偿的区别，实行相同的补偿标准。主观的公益目的中包含有客观的商业目的，主观的商业目的中也包含有客观的公益目的；公益性拆迁与商业性拆迁之间不存在明确的、法定的、政策性的界限；同时从法律规定的层面讲，也没有一部法律明确将这两种拆迁有效地区分开来对待；政策层面尤其是在政府出现资金困难时采取“政府出政策、开发商出资金”的政策后更是无界限可言。目前在我们的理论和实践中，没有明确的公共利益和个体利益的认定标准，就在于两者难以区分，既然两者难以区分，都是既有公共利益，又有商业利益，因此其补偿标准应当是相同的。

无论是公益拆迁或商业拆迁，都应当对被拆迁人给予充分、及时、有效的补偿。对被拆迁人给予及时、有效的补偿在理论和实践中都已经达成共识，但对补偿的标准却有分歧。笔者认为，无论是公益拆迁还是商业拆迁，都应当对被拆迁人给予充分的补偿。理由如下：第一，如前所述，公益拆迁还是商业拆迁本身难以区分。第二，同样是被拆迁，同样对社会公共利益有贡献，却因为拆迁的性质不同而得到不同补偿是不公平的。第三，多数人都享受了社会公共利益，却让少数人做出牺牲，这也是不公平的。第四，从国外实践看，国外虽然区分公益拆迁或商业拆迁，但其补偿标准依然是统一的。第五，从我国拆迁的矛盾看，主要的问题不是该不该拆迁，而是是否给予了充分的补偿。因此，无论公益拆迁还是商业拆迁，给予被拆迁人以充分的、得失相当的公平和合理的补偿，而不是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”是十分必要的。

应当由国家制定统一的拆迁补偿的指导性标准。公益拆迁还是商业拆迁，对被拆迁人的补偿数额完全由拆迁人与被拆迁人通过协议方式确定是不可能的。首先是拆迁人会尽可能地压低标准，而被拆迁人会尽可能地抬高标准，最终会因无法达到各自想要的标准而无法达成一致协议；其次，现实中被拆迁人之间互相攀比和持观望态度，进而导致“闹则多”的鼓励钉子户产生现象的存在，拆迁纠纷层出不穷。因此，中央政府应当制定统一的指导性标准，省级地方政府制定本省的具体实施标准。当然这个标准应当体现充分补偿原则。

擺正政府在“三力合一”机制中的地位，建立一套能限制政府滥用公共权利和开发商过度谋取私利的有效机制。政府作为公共权力的执行者以及公共利益的代理人要摆正自己在城市房屋拆迁中的地位，不可越俎代庖。笔者认为，当公私权益发生冲突时，政府必须首先界定是否是真正的社会公共利益的需要，如果确是为公共利益，私权益应当选择服从公权益。其次政府必须给予公民充分的、得失相当的补偿，不能借公权力来侵犯个人的财产权。再次，在商业目的和公共利益协调一致的前提下，政府应保证优先实现公共利益。

政府不再担任拆迁纠纷的裁决者，让法院成为拆迁纠纷的仲裁人。在城市拆迁中，政府是一个利益相关主体和积极推动者。因此，当拆迁中发生纠纷时，政府缺乏担当纠纷裁决者必须具有的中立性和独立性，不能充当纠纷的裁决者。应当由法院充当利益谈判中公平的裁判人，对当事各方严格按照公正的规则进行讨价还价后的利益冲突做出不偏不倚的裁判。

加强“德治”建设，使“德治”深入人心。“德治”与“法治”同为我国的治国之本，同时也应当在城市房屋拆迁中得以体现：首先，政府工作人员按照德治原则履行职责。不管是否有监督，都能把握住自己，不利用工作之便谋取不正当利益。其次，“德治”都要求开发商在不损害被拆迁人合法利益和社会公共利益的前提下，谋取其自身的合法利益。再次，被拆迁人恢复理智，以德获取因拆迁应得的公平合理的补偿，不追求过高的补偿要求、迟迟不搬或无理取闹，扰乱正常的拆迁工作，延缓拆迁工作的进程。这些工作的实现，需要我们做大量的、长期的、科学的思想政治工作来实现。

综上所述，在“三力合一”机制中，要保持政府、拆迁人和被拆迁人三方的利益平衡，坚持“以人为本”的发展观；要充分认识到推进城市化发展，不仅需要政府的正确引导和推动，也需要开发商和被拆迁人的积极、热情参与。只有政府、开发商和被拆迁人“三力合一”，中国城市化与城乡一体化进程才能稳步、和谐推进。

（作者为宜宾学院法学院副教授）