中国计划生育政策路向何方

解韬

毫无疑问，中国计划生育的历史功绩巨大，如控制了人口的盲目无序增长，减少了成年人就业压力。但人口加速老龄化、劳动力人口减少、性别比失调等问题都与“一胎化”相关。是否继续实行计划生育，有必要反思计划生育政策出台的背景、计划生育的功绩及后果、计划生育政策未来应该如何调整等问题。

2010年第六次全国人口普查结果显示，总和生育率和人口增长速度再次低于人们的预期，关于当前计划生育政策是否调整的讨论重新引起社会关注，社会各界对于放宽生育二胎的呼声也越来越高。是否继续实行计划生育，有必要反思计划生育政策出台的背景、计划生育的功绩及后果、今后的计划生育政策应该如何调整等等，旨在希望在未来人口政策制定方面少走点弯路。

“一胎化”政策缘起

众所周知，中国从严的计划生育政策开始于20世纪80年代。1980年9月25日，中共中央发出《关于控制中国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召只生育一个孩子，自此，“一胎化”成为中国的一项基本国策。当然，这里的“一胎化”是加引号的，实际上只有在城镇才实行较为严格的独生子女政策，大多数农村地区要生第二胎经过批准可以生育。近年来，虽然生育政策的“口子”在放松，比如全国范围内双独都可以生二胎，大多数农村地区第一胎为女孩可以生育二胎以及其他各种生育二胎的规定，但基本的从严政策没有改变。为什么会产生“一胎化”政策？笔者认为有如下几个原因：

其一是简单地把人口问题和计划生育问题看成只是数量问题。第二次世界大战以后，世界主要发达国家进入人口低出生率、低死亡率、低自然增长率的“三低”现代人口再生产类型。与此同时，学术界的关注点也从人口数量转向人口结构，尤其是人口年龄结构的变化。早在1948年，法国人口学家索维即发表了《西欧人口老龄化的社会经济后果》的研究成果，1956年联合国人口司出版了《人口老龄化及其社会经济影响》一书，开始研究人口老龄化的决定因素及人口老龄化对社会经济造成的影响。人口老龄化的决定因素之一即是出生率的下降。虽然中国当时还处在人口增长比较快的阶段，但1980年中国总和生育率即下降到了2.4，人口过快增长的势头已经得到初步遏制，人口增长起主要作用的是惯性增长。如果当时的政策制定者从发达国家的实践中得到某些启发，在制定生育政策时能够考虑到人口数量和人口结构的关系，在其中找到某个平衡点，对人口长期均衡发展的负面影响可能要小得多。

其二是简单地用自然科学的方法研究人口问题。当时参与政策制定的主要是从事系统工程的专家，按照邓小平“三步走”战略，利用数学模型预测中国到20世纪末的人口总数并将指标分解到各个省，各个省据此再制定相应具体执行的指标。这种以纯自然科学方法得出的结论，往往是不符合社会实际的，更谈不上尊重老百姓的生活状况。实践证明，人口问题本质上是社会问题，并不是能够用一套模型就可以解决的。

其三是政策制定过程中的民主性不够。当时的政策制定是在短时间内由少数科学家制定出来的。广大人民群众对决策过程并不知情。对于一个关系到几亿育龄夫妇切身利益，关系到国家长远发展的如此重要的生育政策，其决策基本上是在内部进行的。既没有在媒体上开展关于计划生育政策的讨论，也没有在行业内部广泛征求专家的意见。今天看来，当初数月作出的决策，却用了三十余年的实践和学术论证来调整，而且至今未果，其中的经验教训的确很深刻。

计划生育政策的成绩及后果

中国计划生育政策的历史功绩主要在三个方面：一是经过三十年的计划生育工作，中国的人口增长速度持续减缓，控制人口的目标已经基本实现；二是有效缓解了人口增长对经济社会资源环境的压力，为中国经济增长创造了较长的“人口红利”期。有研究显示，从1980年到2000年的二十年中，受惠于“计划生育红利”和“教育投资红利”，中国不仅GDP增长了5.4倍，而且总人力资本存量翻了一番，形成了21世纪国际竞争中最重要的战略资产；三是使中国占世界人口比重逐渐下降。1980年，中国占世界人口的22.08%，2000年占世界人口的20.84%，二十年来总共下降了1.24个百分点。据预测，到2050年，中国人口将从占世界人口的五分之一下降到七分之一，这是中国计划生育政策对世界人口所做的贡献。

但中国从严的计划生育政策造成的负面影响也是客观存在的。中国的人口老龄化与计划生育政策密切相关。人口老龄化的原因有“顶部老龄化”和“底部老龄化”。“顶部老龄化”即人口寿命的延长导致的老年人口比例上升的过程。“底部老龄化”即少儿人口绝对数减少，导致老年人口相对数上升的过程，这与计划生育政策直接相关。自1978年以来，中国人口死亡率变化十分缓慢，而出生率持续下降，造成少儿人口数量减少，老年人口数量和比例相对扩大。中国人口老龄化不是经济发展到一定程度的结果，而是人为压低生育率的结果。

虽然目前及今后二十年的老年人口是过去高出生率的产物，无论是否实行计划生育这部分人都会进入老龄，但政府推行的强制性计划生育政策在很短时间内加快了人口老龄化的进程并带来了养老的巨大压力，这是不争的事实。

中国人口将在2033年左右实现零增长，进入负增长阶段。一些学者担忧的人口快速减少、劳动力供给不足、消费市场低迷、国际竞争力减弱等与长期低生育水平相联系的现象也将会出现，并且也将形成惯性，难以在短期内扭转，可能会使国家经济陷入长期低迷状态。

中国计划生育政策如何调整

生育政策不僅影响着一个国家或地区的人口数量，而且影响到人口的年龄结构、性别结构、家庭结构、劳动力资源以及经济与社会发展的方方面面。关于计划生育政策的讨论，目前主要存在两种意见。

一是继续坚持现行政策，稳定低生育水平；持这种意见的主要是计生委系统的政府官员和部分学者；他们认为应该继续“一胎化”的计划生育政策，因为中国所面临的问题是人口数量过大。他们中的部分人甚至主张中国人口应该减少到3亿左右，认为这样中国就可以赶上美国了。

二是主张适时调整现行计划生育政策。持这种意见的主要是学者。他们认为，中国人口在20世纪末就已经下降到很低的水平。在生育率已经接近极低水平的时候，处罚“超生”家庭与人口的正常发展是矛盾的。再过几年国家必须采取鼓励生育和保护儿童的社会福利政策才可能阻止生育率的继续下降。

笔者赞同第二种观点，认为应该从现在起着手调整生育政策。首先，我们应该实现三十余年前的承诺。1980年9月党中央《公开信》明确提出：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。2010年是全面深入执行计划生育政策三十周年，是兑现当年承诺的时候了。其次，更重要的是，中国近三十年一直实行的是严格限制人口增殖的政策并且从1991年开始进入低生育水平时期。这种政策的后果意味着劳动力的减少和国家竞争力的下降。目前是应该开始调整生育政策了。再次，从各种生育意愿调查和国家二胎试点结果来看，绝大多数人的生育意愿是生育两个孩子，放开两胎生育符合绝大多数人的意愿和利益，而绝大多数人的意愿和利益与国家利益、社会利益是一致的。如何调整？笔者认为如下几点值得思考：

一是综合考量计划生育的社会经济影响应该是未来中国计划生育政策出台的出发点。历史来看，“一胎化”的生育政策是从人口数量控制的角度制定出来的，没有充分论证该政策对人口结构的影响和国民的接纳程度。今后计划生育政策的调整应该综合考虑人口数量和质量、结构之间的平衡并且找到人口发展与社会经济发展相协调的平衡点。

二是计划生育是重大的民生工程，如何使计划生育工作更加符合民意，实行计划生育的家庭得到实惠，是未来计划生育政策必须考虑的内容之一。国家计划生育行政部门应该从以行政管理为主向提供服务为主转变，建立一支自上而下的垂直型计划生育服务职业队伍，为广大育龄夫妇提供专业的、可行的、便捷的生殖健康服务，提高出生人口素质。

三是政府出台的其他社会政策必须与计划生育政策相配套，否则计划生育政策的效应将会大打折扣。中国的计划生育工作开始从控制人口增长向稳定低生育水平、提高人口素质、优化人口结构、促进人口的合理分布和促进人口安全等方面转变。具体涉及出生、扶育、教育、流动、迁移、婚姻、就业、医疗、养老、福利、伤残、死亡等各个环节。这些方面的配套政策对于统筹解决人口问题，促进计划生育的开展和人口的均衡发展具有重要意义。

（作者为广东省社会科学院人口学研究员、教授）