浅论北京市固定资产投资建设项目工程前期手续办理要点

2012-09-06中国航空规划建设发展有限公司

中国建设信息化 2012年17期

◎ 中国航空规划建设发展有限公司陈龙

随着 “十二五”发展纲要实施，本着实现可持续科学发展的理念，近年来北京市固定资产投资建设项目逐年增多，建设面积及投资额增长迅猛。为了工程投资建设的合法合规、保证项目建设过程节点以及项目建成创造效益的及时性，作为工程建设必须开展的前期手续办理工作的重要性越发突出。

为了梳理和规范本市固定资产投资项目办理流程，建立和完善保障北京市固定资产投资项目办理流程顺畅运行的相关机制，北京市政府先后下发了《北京市人民政府关于改革本市固定资产投资项目办理程序的通知（京政发[2005]15号）》、《北京市人民政府办公厅转发市编办等部门关于梳理和规范本市固定资产投资项目办理流程意见(试行)的通知（京政办发[2006]40号）》等相关文件，并编制发布了《北京市固定资产投资项目办理指南》。上述文件对北京市固定资产投资项目办理程序做出指导性意见，重要环节制订了详细规定，为企业提供了指导和咨询。

本文侧重于通过协议出让方式取得土地使用权（即自有用地）的企业投资类项目办理流程，结合本人在办理前期手续过程，对按程序报批的理解、经验、方法，阐述前期手续办理主要流程及重点关注环节，希望能为其它工程建设项目在前期手续办理方面起到抛砖引玉及经验交流的作用，谬误不足之处望雅正。

一、工程前期手续办理主要流程

根据北京市相关文件和发改委、土地、规划、建设等主管部门要求，结合本人工程项目前期手续办理案例，可将前期手续办理流程分为项目立项、规划许可、施工许可三个主要阶段，其中项目立项阶段和规划许可阶段某些行政许可事项可穿插并行开展。

1、项目立项阶段

项目立项阶段主管单位为规划部门与发改委部门，以取得发改委项目核准、通过发改委备案为目标节点。

如建设单位于其已有用地范围内建设项目，其立项阶段已经具有《国有土地使用证》，则不需办理《规划意见书（选址）》、《建设用地规划许可证》等行政许可；如建设单位通过土地交易、土地划拨、协议出让等方式获得土地使用权，则需办理《规划意见书（选址）》、《建设用地规划许可证》等行政许可，以及后期办理《国有土地使用证》。

国土土地预审、交通评估、环境评估、节能评估、水资源评估、地震评估等行政许可事项是发改委项目核准的选择性前提条件，发改委相关部门会根据项目特点，结合项目建设所处环境具体情况做出不同要求，需要建设单位提前与发改委部门进行沟通，按照要求准备材料。

机要项目需在项目立项阶段办理保密主管部门关于项目定密的文件。

2、规划许可阶段

规划许可阶段主管单位为规划部门，以取得建设工程规划许可证为目标节点。

如建设单位于其已有用地范围内建设项目，其立项阶段已经具有《国有土地使用证》，则不需办理《国有建设用地划拨决定书》、《北京市国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用证》等行政许可；如建设单位通过土地交易、土地划拨、协议出让等方式获得土地使用权，则需在本阶段依据已有《规划意见书（选址）》、《建设用地规划许可证》等行政许可，办理《国有建设用地划拨决定书》、《北京市国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用证》。

人防审核意见、文物审查意见、园林审查意见、建筑防雷审查、水务节水审查意见等主管部门意见是办理建设工程规划许可证的选择性前提条件，规划主管部门根据项目特点，结合项目建设环境具体情况做出不同要求，在《规划条件》、《规划方案审查》中明确，建设单位需按照其要求逐项办理。

3、施工许可阶段

施工许可阶段主管单位为建设主管部门，以取得建设工程施工许可证为目标节点。上表所列人防设计审查意见、消防设计备案及审查意见、施工图设计文件审查合格书等项为办理建筑工程施工许可必需行政许可项目。

另有下列项目为选择性办理行政许可项目，如投资建设工程涉及其中内容则必须办理，否则影响工程施工正常进行，甚至不能进行施工。（如表1）

4、项目配套设施报装、报建、报批手续

在固定资产投资建设项目获得规划许可之后，应及时办理下列手续，否则影响项目建成及时投入使用。（如表2）

由于每个固定资产投资项目具体特点、所处周边环境、投资建设主体、项目性质不尽相同，因此项目前期手续办理过程细节也不尽相同，上述所列并不能完全包括所有项目前期手续办理，需办理行政许可项，还需建设者结合所建项目具体情况，与主管部门加强沟通，以便准确梳理办理流程，合理配置人力物力，避免影响投资建设计划节点。

二、工程前期手续办理要点及其注意事项

在工程前期手续办理过程中，某些重要的行政许可节点存在办理过程复杂、用时较长、上报材料需调整和补充可能性大的具体情况，可将此类行政许可事项作为整个前期手续办理过程中的要点，重点关注、充分准备，以免造成不必要的被动。下面参照本人以往办理项目前期手续的总结，列举出几项办理过程中的要点进行分析，以供参考。

1、发改委项目核准

本文侧重于企业投资类项目办理流程，故此处以“不使用政府投资固定资产”类项目办理核准为例。

发改委项目核准是前期手续中必须办理的行政许可事项（某些中央、部队建设项目除外），是后续行政事项的办理依据。发改委项目核准是对项目建设的投资合法合规性、用地规范性、建设可行性、投资可控性等各方面起到控制把关作用。基于对项目及社会严谨负责的要求，办理该项行政许可前提要求相对较多，准备材料复杂，内部评审时间较长，反复调整和补充的可能性大，是前期手续办理过程中需加强关注的要点和难点。

表1

表2

办理发改委项目核准难度大、时间长的主要原因是其前提要求较多，建设单位需尽早与发改委主管部门进行沟通，提前启动相关准备工作。参考以往办理此项行政许可的过程实例，现对其前置准备项进行分类归纳，其中的重点和难点有以下几项：

a、规划部门的规划意见

固定资产投资建设项目首先需要办理规划主管部门初步意见，即申请核发《建设项目规划条件》；如建设园区类项目，则还需要办理园区总体规划审批。

建设单位在上报初步规划方案时，需综合考虑地形地貌、建筑容积、环境影响、交通道路、园林绿化、市政要求、日照分析等各方面因素，充分研究其可行性；加强与规划部门沟通，提供详细材料供其分析评估，尽快取得规划意见。

b、用地预审意见

如建设项目尚未取得《国有土地使用证》，则要充分重视此项准备工作。依据发改委、规划、国土主管部门的要求，严格按照规定申请核发《规划（选址）意见书》、发改委核发的项目办理用地预审告知单，办理《建设项目用地预审意见》。此项工作需综合协调发改委、规划、国土三方面主管部门意见，需要多进行协调沟通。

c、项目可行性评估意见

发改委会根据项目特点，结合项目建设所处环境具体情况，选择性提出要求，一般主要会要求进行节能评估审查、环境评估审查、交通评估审查要求，其它水资源评估审查、地震评估审查等要求较少。建设单位需要分别委托有相关资质的专业机构针对本项目出具节能、环境、交通分析报告，报送发改、环境、交通主管部门审批，获取审批意见。主管部门一般需要针对项目报告进行反复论证，要求建设单位提供一定的补充材料，整个过程历时较长，建设单位需尽早启动准备工作，积极配合主管部门审查要求，节省办理时间。

2、国有土地使用许可办理

国有土地使用许可办理前后用时较长，贯穿项目立项、规划许可、施工许可三个阶段，办理过程中同时涉及发改委、规划、国土等主管部门，某些项目还涉及主管机关（国管局、中直管理局、总后）部门，办理时间长、牵涉部门多、流程较为复杂。

根据土地性质及建设单位获取土地使用权方式，可将项目基本划分为通过土地公开交易市场取得土地开发权的企业投资项目、通过协议出让方式取得土地使用权的企业投资项目两大类型，办理过程主线参考前文所述，根据项目具体情况及国土、规划等主管部门要求具体实施过程推进。

3、人防审核

目前北京市固定资产投资项目除工业厂房类建筑外，均需办理人防审核，主管单位分别为中直管理局人防办、国管局人防办和北京市民防局，根据建设单位性质分别在归口主管单位办理人防审核，其办理流程主线基本相同。人防工程规划审核从取得项目立项核准、规划部门意见（规划方案审查）时正式启动，但是在此之前的可研编制里要充分考虑人防工程设置，并编写有人防专篇。

人防审核主要侧重以下三个方面，在人防工程设计过程中要特别注意，避免反复修改：a、人防面积需达标，严格按照相关的要求计算出人防应建面积，规划建设面积不得少于该面积；b、明确人防工程防护对象、防护体系、防护等级、防护预案；c、要反映出人防工程在和平时期的功能，要平战结合，合理布局，尽量减少相关的投资花费。

存在下列四种情况的，可递交相关证明文件，申请异地建设：a、桩基且埋深小于3米；b、应建面积较小且处理困难的；c、地下为流沙、暗河、基岩等特殊地质结构的；d、地下市政管线密集的，除此之外不允许异地建设。

人防审核过程贯穿规划许可、施工许可两个阶段。人防方案要尽早考虑，建议将人防工程部分的设计文件编制提前进行。要特别关注的是，人防工程设计分初步设计和施工图设计两个阶段，按照规定初步设计审核通过后才可以申请核发建设工程规划许可证，施工图设计审核通过后才可以申请核发建设工程施工许可证。

4、施工单位、监理单位招标及合同备案

为了规范建筑市场、确保工程质量，北京市施工总包、监理单位招投标接受市标办和交易中心的管理、监控，公开招标全过程网上平台进行，流程规定详尽而严格，过程文件需审核并备案。

招标过程用时较长主要原因在于市标办、交易中心对全过程逐步审查，每个环节都需要文件备案上传，上一环节未能通过则不能开展下一环节，重点节点在对资格预审文件、招标文件、合同文件的审查过程。建议建设单位如不具有相应的资质和经验，可以选择委托招标方式，选择具有相对资质和经验的招标代理单位帮助建设单位开展这部分工作，可以尽量避免文件反复性调整和修改，节省时间和人力物力。如条件具备，招标过程可选择集中备案方式，也可相应的节约时间。