重点突破，创新机制 全面提升城市管理水平

◎ 黑龙江省住房和城乡建设厅城市建设处

近几年来，黑龙江省委省政府高度重视城市建设与管理工作，全省城市建设进入了快速发展的新时期，城市形象和品位大幅提升，城市承载能力日趋增强，城市面貌明显改变，城市人居环境不断优化，城市管理水平进一步提高。全力推进“三供两治”为重点的市政基础建设，截至2011年，新增集中供热面积11453万平方米、供气用户154.5万户、日供水能力174万吨、污水日处理能力303万吨、垃圾日处理能力11547吨，分别比2008年 增 长41.3%、12.4%、19.6%、246.3%和129.7%。深入开展“三优”文明城市创建和大力实施主街路综合整饰工程，新建改建扩建市政道路1800余条，对2300余栋建筑实施“穿衣戴帽”。加大投入，统筹推进主街路、沿江（河）景观亮化、区域景观亮化和主要商业区亮化工程，形成了各具特色的城市亮化景观和亮化体系。城市人居环境不断优化，人均住房面积由“十一五”期末的22平米提高到26.3平米，城镇新增绿地1.92万公顷，新植树木2.1亿株，绿地率分别达到36.32%和33.22%。加大环卫保洁、清雪机械化投入，全省城市主次干道、公共场所、社区街巷保洁率达100%，中心城市主次干道、县城主要街路垃圾清运设施配备率接近100%，仅2011年一年，省政府和13个市地投入2.7亿元，采购清雪设备620台套，13个市地主次干道清雪机械化率由21.8%提高到43%，清雪保洁机械率由18.93%提高到30%。

城市管理作为社会管理的重要组成部分和一项动态的社会系统工程，是反映城市综合竞争能力的重要指标，是广大市民尽享城市建设成果的重要保障，也是城市持续健康发展重要前提。我省在城市管理方面虽有较大进步，但仍存在管理理念相对落后、管理部门比较繁杂、运行模式差异较大、管理标准和整体水平相对较低等现状，城市管理还远远不适应城市发展需要和市民物质文化需求。省委第十一次全会提出了建设富强龙江、文明龙江、和谐龙江、大美龙江、幸福龙江的宏伟目标，为全省城市管理工作指明了方向，提出了更高要求。下步，全省城市建设管理工作必须以建设“五个”龙江为目标，以“三优”文明城市创建和主街路综合整饰为重点，以体制机制创新为保障，全面提升我省城市综合管理水平。

新城水库

哈尔滨松浦大桥

城市建设处处长 高起生

一、要实施重点整治，提升城市管理能力和水平

强化城市管理，首先要解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，在满足市民基本生活需求的基础上，不断提高城市环境质量和宜居水平，以此提升市民的城市归属感和城市自豪感。

（一）消除不安全隐患，满足市民安全生活需求。省内外许多城市发生的塌陷等灾害事件对我们敲响了警钟，对于供水、供热、燃气等作为普通市民生活必须的公共服务产品，要认真开展城市地下空间的地理信息普查，掌握管网使用年限和分布情况，分阶段实施改造，有序解决管网老化、带病运行等问题，最大限度地避免突发事件风险，保证市民生活少受影响。新建社区和有条件的地区启动实施“地下管廊”、“弱电管沟”建设。

（二）突出市容市貌治理，满足市民基本环境需求。继续深化“三优”文明城市建设，把主街路综合整饰作为改造城市面貌的有效抓手，解决城市“脏、乱、差”等城市管理顽疾。推进“三优”创建工程由市县向农垦、森工小城镇及重点旅游名镇和“百镇”延伸，推进环境综合整治由中心城区、主次干道向城乡结合部、背街背巷和居住小区庭院延伸。三年完成所有县级以上城市的主街路综合改造。增加环卫机械清扫、清雪设备投入，提高城市环卫机械化清扫率。加强垃圾清运管理，逐步建立起布局合理、功能配套的城市垃圾收运体系。加大执法力度，遏止中心城区和主要道路乱设摊、跨门营业等问题。科学规划城市路网，及时修补破损道路，大力发展公共交通和轨道交通，变“修路通车”为“管车畅路”。及时更换杂乱破损线缆设置，彻底清除废弃的线杆、灯杆、线缆，逐步解决城市“蜘蛛网”问题。规范广告牌匾设置，及时清理整治违章、破损牌匾。

牡丹江热电厂厂区远景

燃气

（三）加强城市特色建设，满足市民基本宜居需求。深入挖掘城市历史文化遗存，通过精细化管理和彰显地域特色的园林绿化、美化亮化、文化设施建设，打造宜居靓丽、特色鲜明的城市氛围。加强园林绿化建设，扩容城市苗圃规模，实现苗木种类提档升级，采取立体增绿方式确保绿量，在“显山、露水、透绿、现蓝”上做文章。结合城市特点，打造一批具有引领带动作用的美化亮化样板街路、示范庭院和精品广场，并适当融入体现地域特点的文化符号。在居民庭院、主题公园大规模建设体育、休闲设施，营造健康温馨的城市氛围。完善路灯、果皮箱、盲道、无障碍通道等市政设施，充分体现以人为本的城市管理理念。

兴凯湖湿地公园之栈桥

巴兰河水

二、有序完善城市管理整体架构，建立科学管理长效机制

提升城市管理水平，满足市民日益增长的对城市的需求，要以科学的管理机制为前提。我省当前城市管理深层次的矛盾突出表现在：城市管理的权限分布在城建、城管、公安、工商、环卫、环保等多个部门，职能交叉重叠，权责划分不清。我们要通过整合职能，建立长效管理机制。

一是建立“大城管”机制。要按照统筹管理、层级负责的原则创新建立大部门综合城市管理运行机制。严格依照《关于提高城市管理效能的指导意见》要求，整合城市管理职能，加强城管力量，将供水、供气、供热、物业、市容环卫、绿化、市政、照明等统一纳入城管，实施统一管理，使责权利相统一。深化“两级政府、三级管理、四级服务”城管体制，管理重心下移，强化街道办事处、社区、物业等单位的基础作用，赋予街道办事处和社区在城市管理方面的职能，负责辖区内市容整治、环境卫生、道路秩序、公共设施、园林绿化、环境保护等方面的监督与维护，给予经费保证，使其与社会管理有机结合起来，成为社会管理的有效支撑，形成部门尽职尽责，街道办和社区物业具体负责的城市管理组织格局。同时，为适应城市规模扩张要求，城市管理要逐步向乡镇延伸，有效发挥乡镇在农村环境管理中的主导作用。

二是建立精细化管理机制。城市精细化管理是现代化城市管理的必要措施，精细化管理要紧紧围绕城市管理，推行网格化管理，按照城市地理空间划分网格，实现点对点、一对一定人定责，把管理触角向背街小巷、物业小区、城乡结合部、施工现场延伸，从而实现精确、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理目标。在在市容环境卫生管理方面，建立环卫保洁、垃圾清运、处理一体化运作模式，精细到每一条路；在园林绿化管理方面，建立园林绿化建设、管理、养护新机制，精细到每一棵树；在路灯管护及亮化方面，建立数字化管理体系，精细到每一盏路灯等等。

三是建立规范化管理机制。对城市供排水、供热、供气以及道路等城市生命线工程，制定细致、清晰、可操作性强的作业规程、管理标准和管理规范，严格准入管理，提高管理质量；对市容环境、绿化等完善多层次考核体系，完善社会化考评体系，逐步建立严格、有效、可靠的常态化管理机制；根据城市管理不同专业，适时出台相关地方性法规、办法或指导意见，推进城市管理规范化、法制化进程。

四是建立市场化运作机制。针对不同的管理对象和不同管理阶段，采用不同的运作方式。进一步转变“政府包揽、垄断经营”的传统经营管理模式，对于供热、垃圾处理等具有非竞争性、有排他性的公共产品，采用BOT、TOT、BT 和委托运营等特许经营的方式，开放作业市场，通过市场竞争和主体间的制衡，确保监管到位，提高经营效率，降低成本，形成统一管理、多家经营、有序竞争、群众受益的运行机制。园林绿化养护、环境卫生保洁、市政设施维护等，通过转制由社会组织承担管养维护工作，实行建管分离、管养分开，走自主经营、自负盈亏、社会化服务的新路子，并建立保证金制度，杜绝中途弃管等问题的发生。进一步创新城市供排水管理机制，探索建立城市供水、排水、污水处理和中水回用一体化的管理模式。

三、完善现代城市管理保障体系，推动管理水平的全面提升

创新管理机制，实现对城市的科学管理，需要完善保障措施，健全保障体系，确保现代化城市管理工作的可持续发展。

（一）加大城市管理投入。随着城市的快速扩张、城市管理任务增加、城市管理标准提升、城管要素成本提高，必须实施政策倾斜，加大对城市管理的投入。一是工作人员保障。按照重心下移、属地管理的要求和进一步完善城市长效管理机制的需要，适度增加基层人员编制。二是经费投入保障。完善资金归集体系，加大资金投入力度，尤其要保证政府对必须资金的投入。三是必要的装备和设施保障。加大城市清扫、清雪、路桥养护、绿化养护等机械化设备研发和采购的投入、加大对城市供排水、供热等地下老旧管网改造的资金投入，加大对城市供水、污水等水质检测设施的投入以及城市照明、燃气等的投入。

（二）拓展城市管理资金渠道。在坚持公益类城市管理由政府主导，确保正常投入的基础上，每年从市、区土地收益中划出专项资金，弥补目前城市维护费的不足。对于供水、供热、燃气等公益类城市管理项目，要坚持政府出资或国有控股制，并建立城市管理应急准备金制度，专项用于重大城市管理抢险等支出，确保市民的公共利益和公共安全。对于市政设施维护等经营类城市管理项目，政府由城市管理的直接投资者转变为引导投资者，通过制定出台优惠政策，吸引社会资金投入，推动城市基础设施建设与维护管理。树立经营城市的理念，通过拍卖、出售、租赁、重组等形式，将低效运作的市政公用设施的使用权推向市场，提高市政公用设施管理和运行效率，将城市无形资产转化为有形资产，使城市资本实现“投入—经营—增值—再投入”的良性循环，不断拓宽城建管理资金来源渠道。

（三）完善监督考核管理办法。建立和完善城市管理监督和考核体系，科学制定专业企业监管办法、工作标准和经费核算体系，科学测算各专业工劳动定额，做好环卫、园林、市政作业任务的委托管理和招标工作；建立完善的城市管理考核检查制度，制定出各专项工作考核检查的具体办法，并严格落实奖惩。

（四）适时推广高科技管理措施。推进地级市数字城管信息系统建设，不断扩大全省数字化城市管理覆盖面；将对环卫作业车辆安装GPS卫星定位系统等高科技手段引入到城市管理之中，围绕城市管理开展科技攻关，提高城市管理的科技含量。通过提升城市管理的科学化、智能化水平，全面提高城市管理效率。

（五）营造全员参与城市管理的社会氛围。要坚持“政府主导、全民参与、社会联动、齐抓共管”原则，在实施管理重心下移的基础上，广泛借助媒体平台，大力宣传加强城市管理的重大意义、总体目标和具体举措，普及城市管理有关法律和法规，加强政府与市民之间的沟通和互动，引导广大市民增强社会公德和城市管理意识，提高广大市民参与城市管理工作自觉性和积极性，构建“社会互动，全民参与”的社会一体化城市管理工作新格局。同时，要充分发挥社会舆论和新闻媒体的监督作用，对城市管理中不作为、推诿扯皮等问题进行全方位、全过程、全时段跟踪报道，营造广泛的社会监督舆论氛围，真正形成“人民城市人民管”的良好态势，推动城市管理水平不断提升。

城区绿地

环卫清雪