佳木斯：不动产统一登记破题

◎ 本刊记者 黎林峰

素有“东方第一城”之称的佳木斯，地处黑龙江、乌苏里江和松花江汇流的三江平原腹地。8月，初秋的佳木斯碧空如洗，阳光下滔滔松花江奔流向前，万顷良田里，沉甸甸的稻穗随风摇曳，美不胜收。

佳木斯市不动产登记管理局局长杨新此刻却无暇欣赏秋日的迷人美景，他目光坚定，若有所思地遥望秋色，思绪随风飘得很远很远……

2007年3月16日，十届全国人大第五次会议通过的物权法，设专节规定了不动产登记制度，在总结中国不动产登记实践经验的基础上，借鉴西方国家先进立法经验，对不动产登记的法律效力、不动产登记机构、登记程序、登记类型及登记错误的赔偿责任等重要问题作出了明确规定，确立了中国不动产登记的基本结构，标志着中国统一不动产登记制度的正式确立。然而，因为各种各样的复杂因素影响，全国并未能形成统一的不动产登记管理体制，不动产统一登记管理组织机构和管理体制实践依然处于“摸着石头过河”的阶段。

2010年8月31日，佳木斯在全国范围内率先成立了“不动产登记管理局”，不动产统一登记在佳木斯破题。

党委书记、局长 杨新

“市带县”形成规范化、信息化长效机制

杨新介绍说，佳木斯之所以能率先统一不动产登记管理，与之前大量扎实工作打下了坚实的基础是密不可分的，尤其是“市县联机、以市带县”，大力推动房产管理规范化、信息化管理，形成规范化、信息化长效机制，从管理体制上提供了有力支撑。

佳木斯市不动产登记管理局的前身是佳木斯市房产产权市场管理处，2002年，佳木斯在全国率先提出“以图管房、测绘先行、网上运作、规范管理”新理念，开发应用的《佳木斯房产图文信息网络管理系统》在全国首家通过建设部科技成果鉴定。2003年，被命名为全国首批规范化管理先进单位。2005年8月，全省规范化管理经验交流会在佳木斯市召开，针对全省13个地级市有9个已达到国家先进标准，而占管理覆盖面80%以上的64个县（市）规范化管理基本上没有起步，信息化建设更是一片盲区的客观实际，提出了“市带县”这个具有全局指导意义的前瞻性课题，要求佳木斯利用规范化信息化优势，发挥示范带动作用，全面提升所属县（市）水平，并为全省提供经验。试点的目标原则是：“规范化管理不留一个死角，信息化建设不漏一个县（市），数字化采集不漏掉一条信息”。

2005年12月2日，省厅印发了《关于在佳木斯市进行房地产交易与登记规范化管理试点工作的通知》。2006年2月14日，佳木斯市政府印发了试点工作实施方案及考核标准，同时成立了由主管市长任组长，省厅房产处和佳木斯市房产产权市场管理处主要领导任副组长的试点工作领导小组，全面落实“市带县”试点工作。

杨新告诉记者，当时试点工作最大的难点是起点高、期望值大，没有可供借鉴的经验。佳木斯市所辖六县（市）中有三个县是国家级贫困县，基础差、底子薄，资金短缺。大部分县（市）仍是手工操作，准确率低、随意性大、档案管理无序、要件审查不严。部分县（市）对试点工作认识不足，陈旧的思维惯势束缚了试点工作开展。

试点工作得到了当时的省建设厅、佳木斯市和所属县（市）政府的大力支持。省厅领导先后四次专程赴佳木斯市精心部署并现场指导。佳木斯市市长李海涛在十四届人大一次会议上作的政府工作报告中，提出了“做好房地产联机备案试点工作，有效控制房地产市场”和“规范房地产二级市场及其交易行为”的新要求。佳木斯市政府主管市长亲自主持召开了市属六县（市）主管县（市）长、房产局长参加的试点工作会议，贯彻落实试点工作。各县（市）领导积极响应，迅速召开政府常务会议，专题听取试点工作汇报，研究解决实际问题。处主要领导亲自带队，深入到各县（市）房产局研究制定试点工作实施方案，针对各县（市）实际情况分别提出推进工作具体意见和要求。

为解决试点工作启动资金问题，佳木斯提出了“财政拨一点，市产权处援助一点，县（市）局自筹一点”一揽子资金解决方案，主动与各县（市）政府领导沟通，经过锲而不舍的努力，试点工作启动资金基本得到解决。富锦市试点工作资金由计划的20多万元追加到100余万元，汤原、桦川、桦南等国家级贫困县投资也都在20万元以上。

此外，根据各县（市）具体困难，市局还提供了无偿援助，将投资300多万元开发的《佳木斯房产图文信息网络管理系统》软件无偿提供给六县（仅此一项，可为每个县节省资金15万元），将价值40余万元的档案密集柜无偿赠送给4个县（市），并为特困县（市）购置了价值20多万元的计算机、数码相机等设备。

2010年8月31日，经佳木斯市委常委会议研究决定，同意市房产产权市场管理处更名为市不动产登记管理局。图为党委书记、局长杨新陪同张书滨副市长共同揭牌

2007年9月3日，全省房地产交易与权属登记规范化管理市带县现场会在佳木斯召开

同时，选择基础工作较好的富锦市和基础工作较弱的桦南县作为试点中的“试点”，抓两头带中间，派出专人深入实地指导、传授经验、组织培训。创办了《规范化管理试点工作简报》，每月一期，发至建设部、省建设厅、各县政府、房产局，对试点工作进行专题报导，发挥舆论导向作用，形成浓厚的试点舆论氛围，有力地推动了试点工作全面开展。

针对各县（市）专业人才匮乏的实际，采取集中培训和以干代训相结合的方法，组织了测绘、计算机、商品房联机备案操作系统等专业人员培训。处领导带领专业技术人员，深入各县（市）现场指导62天次，软件工程师与外县科工作人员常年深入各县（市）蹲点培训、现场演示、实地操作、答疑解惑，累计培训210天680人次。通过试点工作，为各县（市）强化培训了业务技术骨干，初步形成了一支适应信息化建设、规范化管理的专业人才队伍。

重视发挥专家的作用，邀请专家驻地调研，巡回指导，重视标准规范的建立，对市县联机数据采集内容、数据传输方式、统计分析方法、成果表现形式均做出了明确规定，为市县联机信息平台的成功开发与应用奠定了坚实的基础。

通过上下齐心协力共同努力，“市县联机、以市带县”的试点工作卓有成效，佳木斯市所属六县（市）全部实现了国家规范化管理达标单位。其中富锦市被命名为国家规范化管理先进单位。同江也已正式申报国家规范化管理先进单位。

通过实施人才战略和专业培训，解决了人才匮乏的当务之急。专业人员依靠登记业务系统的网络技术支撑，办事效率明显提高，登记办证由过去的10多天甚至20多天多次往返，到现在要件齐全当天取证，准确率达99%。

规范化的管理工作促进了各县（市）房产局社会化服务意识的提升，树立了“人人是窗口，个个塑形象”的服务理念，各县（市）房产局坚持以人为本，实行“四个一”、“一站式”服务，设置了业务咨询台、业务导办员，采取了对招商引资、企业改制项目特事特办，对弱势群体登门服务的亲情化服务等便民措施，极大地方便了人民群众，满意率提高到96%以上。赢得了市民广泛赞誉，面貌焕然一新。

各县（市）信息化建设从“零”起步，发展成为集房地产测绘、市场监管、数字档案、权属网络登记、商品房联机备案、社会化应用等诸多功能于一体的综合性房地产信息管理体系。《房地产市县联机信息平台》的成功搭建，实现了对各类房地产数据进行广泛采集、适时统计和科学分析，房地产市场走势的准确判断，权属登记动态的实时掌握，为房产市场预警预报和政府宏观调控提供可靠的数据支持。

探索“不动产统一登记”模式

更为难能可贵的是试点工作对“不动产统一登记”进行了有益地探索。杨新认为，房屋是城市的重要资源和维系社会经济发展的重要载体。如何深入贯彻《物权法》，抢占不动产“房地统一登记”先机，信息化建设规范化管理的成败，对实现登记中“地随房转”的实践探索，将起到至关重要的作用。

试点工作中，佳木斯着重开展了内外业修测补图，进一步完善了“三库一表”数据信息，《佳木斯房产图文信息网络管理系统》再次显现出成果应用社会化的功能——用图形库对照数据库，可调出该区域内的房屋现状，已登记的、未登记的、临时建筑、违章建筑等，图上一目了然。对于没有登记发证的房屋，依图找房，上门登记，对符合登记发证条件的，可以通过远程办公系统直通车，现场受理当即发证；对不符合发证条件的，通过现场调查、录入信息，纳入系统登记监管，为下一步房、地统一登记搭建了信息平台。系统具有强大功能，只要将房屋产籍图与土地地籍图信息关联，就可自动生成房屋所有权面积和土地使用权分摊面积，从而实现“房、地统一登记”“两证合一”的目的，确立了“地随房转”的主导地位，同时也为全国性房屋普查奠定了基础。

杨新表示，对不动产统一登记的思考缘来已久，不动产登记，不但对于明确物权归属、发挥物的效用、保护权利人合法权益、维护市场经济秩序具有十分重要的意义，而且是政府进行宏观调控、市场监管和城乡建设的基础性工作，占据十分重要的地位。尤其是近年来，随着房地产市场交易的活跃，不动产物权变动频繁，物权登记作用愈发突出。“当前，我国不动产物权变动制度是一个庞大而且错综复杂的体系，政出多门、分散登记，已不能适应形势发展的需要，”杨新说，“2007年出台的《物权法》，为不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法提供了方向和原则性规定。专家学者及业内人士对不动产统一登记，特别是统一登记机构的设立，提出了不少建设性的意见和主张。而不动产统一登记实践一直以来几乎是一片空白，无先例可循。”

杨新认为，佳木斯关键是紧紧抓住了深化全省试点的历史性机遇，基于对不动产统一登记管理的思考，结合贯彻落实《物权法》、《房屋登记办法》相关规定，总体规划了不动产统一登记的实施对策；1.实现城乡统一登记，2.实现房屋、构筑物统一登记，3.逐步实现建筑物、土地统一登记。借助全省试点，大力推动房屋登记规范化、信息化的时机，大胆进行不动产统一登记探索性实践，2009年，积极稳妥地理顺了集体土地上房屋登记城乡一体化，授权郊区房屋登记机构开展集体土地上的房屋登记，由市局统一审核、记载登记簿和发证。2010年，由市政府向全市发布了《关于开展建筑物、构筑物登记的公告》，一是对市规划区范围内构筑物现状进行全面普查，现场勘查测绘，将构筑物形状、面积、用途、产权等信息录入图形库和数据库，实行信息化管理。二是对构筑物登记范围、图形测绘、拍照以及技术参数等关键要素进行科学界定。三是对申请符合登记条件的构筑物，进行严格审查，不但可以办理所有权登记，而且可以办理他项权登记。

松花江晨曦 黎林峰/摄

杨新告诉记者，到目前为止，各类构筑物登记、发证已完成102件，抵押登记5件，有力地促进了构筑物产权市场流通，为企业融资创造了条件。

深化全省试点工作得到了佳木斯市委、市政府的肯定和支持。2010年8月31日，经市委常委会研究，将原“佳木斯房产产权市场管理处”更名为“佳木斯市不动产登记管理局”，由二级单位升格为市委、市政府直属单位，为继续推进试点、实现不动产统一登记提供了体制保障和良好环境。 2011年，佳木斯市不动产登记管理局认真整理和采集楼盘土地宗地信息，建立了房、地产籍图形库、数据库，实现了房、地图文信息无缝连接，房、地数据相互关联的综合信息，为将来房、地统一登记奠定基础、创造先决条件。

2011年6月16日，住房和城乡建设部房地产市场监管司致函黑龙江省住房和城乡建设厅：“这项工作，符合《物权法》、《房屋登记办法》确立的不动登记体制改革的基本原则和；总体方向。为此，经研究，同意佳木斯规范化试点列入我司试点城市联系名单”。同时指出：“希望你厅继续加强指导，拓展试点工作内容，进一步探索、完善不动产登记体系，加快制度建设，建立健全房地产信息平台，提升规范化管理水平，在全国范围内发挥试点示范效应”。

任重道远，上下求索

从中国不动产登记制度的建立与发展来看，中国的登记制度存在诸多先天不足：统一的不动产登记管理体制尚未建立起来；虽然有了《物权法》，但不动产登记的法律效力并不明确；不动产范畴宽泛，不动产登记的种类尚不健全；登记机关组织机构模式及工作制度的不完善，等等。佳木斯的不动产登记既然已经破题，未来如何继续走下去？以一个地级市的探索尝试，如何撬动全国的不动产统一登记管理体制机制的发展与完善？

杨新表示，组建不动产统一登记机构，整合了资源、发挥了优势。时不我待，登记机构应树立紧迫感，用规范的业务管理，全面的信息资源，精干的职工团队，创造性的工作业绩赢得地方政府的认可和信赖。

应分阶段积极稳妥推进机构整合，房屋、土地先行合署办公登记，逐步过渡到不动产统一登记。在房屋、土地、森林、海域等管理部门体制不变的情况下，将不动产登记从宏观管理职能分离出来，由地方政府组建不动产统一登记机构，实现一个窗口登记，一套资料传递，一个记载登簿，一本房地权证。

应加快地理信息系统建设，实现以图管理不动产统一登记。地理信息系统是不动产登记的基础性工作，房屋、土地、林地、草地、滩涂等不动产权属界址，都可以在GIS地图上找到唯一确定的坐标。拓宽GIS技术的应用，房屋登记机构大有作为。按照现行法律政策，积极开展农村房屋登记，建筑物、构筑物登记，通过地上定着物的登记，进行修测补测，广泛采集土地、林地、草地等信息，建立全面的综合数据平台，为统一登记机构的设立创造条件。

应内强素质，外树形象，营造探索不动产统一登记的良好环境。统一登记对人员的素质要求更高，工作责任更大，要进一步推行“登记官”、“持证上岗”制度，使每一名登记审查工作人员都成为精英骨干。将规范化管理作为强化业务建设的抓手，使标准、流程、各业务环节的衔接得到优化提升。发挥信息平台作用，通过数据统计、信息分析，使登记机构成为地方政府决策的可靠帮手。前瞻性地探讨不动产统一登记理论与实践的难点、热点问题，有条件的市县可以通过组织论坛交流观点和经验，同时扩大此项工作的影响力。

佳木斯之晨 黎林峰/摄