我国养老服务制度：必要性、认识误区及构建策略

汪连新 刘晓静

（1．中国人民大学劳动人事学院社会保障研究中心，北京100872；2．河北师范大学公共管理学院，河北石家庄050091）

我国养老服务制度：必要性、认识误区及构建策略

汪连新1刘晓静2

（1．中国人民大学劳动人事学院社会保障研究中心，北京100872；2．河北师范大学公共管理学院，河北石家庄050091）

我国老年人口基数大，老龄化、高龄化与空巢化并行，养老服务认识误区以及我国养老服务制度发展存在诸多制约因素，无法满足老年人养老服务的需求，养老服务制度建设任务十分紧迫。要从满足老年人自身服务需求为出发点，整合个人、家庭、社区、社会、政府资源，形成提供养老服务的合力，发挥政府的主导作用，激励社会组织参与养老服务，社会政策支持子女有条件履行赡养照护老人的责任，解除老年人照护后顾之忧，实现其安享晚年的目标。

老年服务保障；必要性；认识误区；构建策略

党的十七届五中全会提出“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”的战略目标，2010年3月全国“两会”温家宝总理政府工作报告提出“加快建立健全养老社会服务体系”的要求。2011年12月，国务院办公厅出台了《社会养老服务体系建设规划（2011－2015）》，提出构建“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系。在人口老龄化快速增长背景下，构建适合中国国情的养老服务保障制度，具有必要性和紧迫性。

我国人口老龄化呈现出基数大、速度快的特点，第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上的老年人占比13．26%，比2000年人口普查上升2．93个百分点，2010年我国城乡部分失能和完全失能的老人大约3300万，其中完全失能老年人1080万，占家庭居住老年人口的6．4%。预计到2015年，这一数据将达到4000万，完全失能老年人口将会超过1200万人，老年失能照护任务将十分艰巨。我国人口高龄化与老龄化并行，截止2009年底，我国80周岁及以上的高龄老人1899万人，占11．4%，有失能老人1036万，半失能老人2123万，共占老年人总数的18．9%（高龄化趋势见表1）；同时，家庭呈现核心化、小型化、空巢化等特点（见图1），平均每个家庭户的人口为3．10人，比2000年人口普查的3．44人减少0．34人，多数家庭呈现“4－2－1”型或“4－2－2”型的倒金字塔结构形状，独生子女对老人的赡养在经济、精力和时间上显得力不从心，因此养老不仅仅是家庭的责任，而是政府和社会义不容辞的义务。养老服务制度构建的必要性在哪里？如何纠正人们对养老服务问题认识的误区？养老服务制度建设如何发挥政府、社会组织、社区、家庭及老年人的作用？这些都是养老服务制度发展中面临的课题。

表1 我国高龄老人增长趋势表（2005－2011年）

图1 不同类型家庭和年龄阶段空巢老人所占比重

一、关于养老服务保障

社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。［1］（P7）社会保障具有三个层次，即经济保障、服务保障和精神保障，其中服务保障是应对当前我国家庭结构变迁和就业方式灵活多样，人们自我保障能力弱化，通过提供服务形式来满足个人照料需求，如残疾人服务、康复服务、儿童服务等，本文仅谈老年服务（老年服务保障层次见图2）。

图2 老年保障层次

养老保障从满足老年人需求层次可以划分为经济保障、服务保障和精神保障，经济保障是基础，服务保障是关键，精神保障满足老年人更高层次需求的制度安排。西方学者将老年的需求分为3M：money，即收入保障或经济保障；medicare，即医疗保险或医疗保障；mental，即精神需求或心理满足，［2］（P45－46）养老服务是老年保障的重要内容。

（一）养老服务的涵义

关于养老服务，多位专家学者有过解释。笔者认为养老服务保障内涵从以下方面理解：一是养老服务的主体，以政府为主导责任，强化社会责任，充分发挥传统家庭养老功能；二是养老服务的对象是面向全体老年人，具有普惠共享性，政府政策重点保护城市“三无”老人、农村“五保”老人以及低收入的高龄、空巢、失能、残疾老人，将无偿、低偿与有偿服务相结合；三是养老服务的内容，为老年人提供包括生活照料、家政服务、医疗康复、长期护理、法律援助、心理咨询等多样化服务；四是养老服务主要依靠专业社会工作者，同时与志愿者结合；五是老年服务体系方面，以居家养老服务为基础，社区养老服务为依托，机构养老为示范和技术支撑。

（二）养老服务的特点及内容

国外将养老服务称为社会照顾，社会照顾体系是由家人亲属、朋友邻里等提供的非正式照顾与政府及社会组织提供的正式照顾组成。［3］（P107）正式照顾制度是以政府为主导，由专业化机构提供服务，由护士、养老护理员或其他接受老年相关医学护理培训教育、具备老年照顾从业资格的专业人员提供服务的制度，正式照顾制度往往受到国家经济条件和管理体制的制约。影响运行效率的因素较多，但其特点是具备较高专业化水平、有政策考核激励、目标比较明确、有较强的考核要求，在养老服务保障体系中作用日益增强；非正式照顾制度，是自然形成的，由家庭亲属、邻里朋友等老年人情感关系网组成，家庭在老人照顾方面仍然发挥不可替代的作用。①Angel，Ronald J．＆Angel，Jacqueline L．，Who Will Care Us？：Aging and Long－term Care in a Multicultural America，New York University，1997。非正式照顾制度的特点是：一是提供非技术性照护，如老人日常生活照顾，家务料理等；二是提供服务内容和服务时间不确定，根据老人需求临时变动；三是精神慰藉和情感支持，配偶、子女及其他家庭成员在老年失能照顾和临终关怀等方面的作用是不可替代的。养老服务的内容可以用表2表示。

表2 养老服务体系的内容

（三）从经济保障到服务保障的必然性

经济保障是基础，服务保障是满足物质需求基础之上的精神文化层次的服务需求。服务保障的制度建设具有紧迫性和必要性：一是实现老有所养全面保障的需要；二是维护老年人尊严的更高层次制度安排；三是维护家庭代际和谐的需要；四是应对人口老龄化挑战的必然要求。［4］（P11－13）

二、养老服务认识误区

（一）中国“未富先老”

2011年度，我国财政收入103740亿元，GDP总量达到471564亿元②国家统计局网站，http：／／www．sina．com．cn，2012年02月22日。，成为全球第二大经济体，人均GDP接近5000美元，2011年上海人均GDP12784美元③2012年01月20日，来源：人民网－上海频道，http：／／sh．people．com．cn／n／2012／0120／c176738－16695617．html。，但养老服务化制度无论从保障水平、提供服务的质量和效率，尤其是财政投入等方面跟发达国家相距甚远，因此，要谨慎再提“未富先老”。经济已经发达的省市，必须切实履行政府养老的责任，走出认为服务保障经济条件尚不成熟的认识误区。

（二）人口老龄化是社会负担

有人担心中国老年人口基数大，老龄化、高龄化速度快，空巢老人也快速增加，会成为社会的负担，阻碍中国社会经济的发展，这实际是认识的片面或误区。发达国家都经历了或正在经历老龄化过程，我们首先要肯定人口老龄化是社会经济进步与发展的重要成果和体现，我国平均寿命从解放初期的不到40岁到现在的74．83岁；④中国人口信息网站，http：／／www．cpdrc．org．cn／。其次，要充分认识到我国人口老龄化面临的挑战与机遇并存，通过老龄化带来的新的经济增长点和社会保障制度的有效安排，不仅能够保障老年人基本生存的经济条件，同时也能使老年人生有体面，死有尊严。

（三）老年人只需要经济保障

有人认为，老年人只要基本生活需求得到满足就可以达到晚年幸福了，这其实存在认识的误区。美国心理学家马斯洛的社会需求理论认为，人的需求是有层次性的，从满足衣食住行等基本生理需要开始，逐渐增加新的需求，包括安全需要、社会交往需要、尊重需要、以及自我实现的需要。在通过社会保障的制度安排满足低层次的生理生存需要的基础上，更要通过养老服务体系满足老年人精神慰藉和文化娱乐需求。

三、我国养老服务制度问题分析

（一）老年服务需求存在“供给——需求脱节”现象

预计“十二五”末期，我国的人均寿命将达到74．5岁，同时高龄老人和失能老人护理将会成为家庭普遍的需求，多数独生子女无法亲自照料到卧床或年迈的父母亲，社会化的养老服务方式需求在不断增加，老年人追求个性、独立的生活方式，与子女分开居住，但亲情照护的需求仍然存在。［5］但是，我国养老服务供给严重不足，无论是资金支持、养老设施、人才培养、还是管理制度及服务项目内容等方面明显不足，无法满足老人的需求。

（二）政府存在“越权”与“空权”并存问题

一方面存在是传统政府“官本位”理念和思想，行政指令性多，服务意识缺乏。在养老服务制度建设中全过程都由政府包干，效率低下，居民参与积极性不高，资金来源渠道单一，服务内容狭窄，方式僵化，造成资源的浪费；另一方面，政府责任也存在“失职”方面，投入资金无法有制度化、预算化的约束，政府政策支持力度不够，在激励吸引社会力量参与养老服务建设方面尚未采取积极的优惠鼓励措施，养老服务制度的设计规划、人才培养等方面缺失顶层设计。

（三）社区养老服务功能尚待发挥

社区能使老年人不脱离其熟悉的生活环境，又能享受到老年服务。一方面，社区建立老年服务中心，提供老年人娱乐活动、教育、健康咨询、医疗康复等服务；另一方面，社区专业服务人员可以上门提供居家服务，因此，社区服务是居家服务的载体，为老年人提供全方位的服务保障，通过社区老年服务设施、老年日托所、社区卫生所等机构，满足老年人的生活照料和精神娱乐需求以及老年教育、健康咨询、心理调节辅导等服务，为老年人提供精神慰藉。但目前我国社区养老服务无论从资金投入、设施建设、服务人员，还是管理制度等方面都很滞后，设施简陋、资金缺乏、服务专业性和服务意识较差，使得社区养老服务的功能尚未真正得到发挥。

四、相关政策及建议

（一）发挥政府在养老服务制度中的主导责任

发达国家养老服务制度建设历程表明，政府在社会化养老服务保障过程中发挥主导责任。政府要给予必要的财力支持，大力推动政府购买服务的方式，通过向养老机构、社区养老服务中心等组织支付一定的专项金额，由这些组织完成本辖区内老年服务工作；规划培养专业技术人才；鼓励支持社会资本参与老年服务事业，并给以税收等优惠政策；制定完善相关法律法规，出台养老服务机构的行业准入标准，规范养老服务补贴办法；将市场竞争机制引入公共服务领域，克服原有的垄断供给或“搭便车”带来的高成本、低效益、官僚化、关系网的弊端。

（二）构建社会化养老服务体系

养老服务社会化，就是要改变目前政府“大包大揽”的现状，分散政府的责任，吸收社会其他主体加入养老服务事业中来，实现“服务对象社会化、资金来源社会化、管理服务方式社会化、服务设施社会化、服务队伍社会化”。借鉴国外发达国家的经验，充分发挥非营利组织（NPO）的作用。［6］非营利组织是一种不以权力和利益为目的，为社会公益服务的独立组织，它们参与养老服务，能动员更多的社会力量，促进养老服务事业的社会化进程，实现养老服务保障的多元化，从政府养老服务单一的提供者与提供方式变为组合式多元化的提供者与提供方式。

（三）培养老年服务专业人员

国务院办公厅在国办发［2000］1号《关于加快实现社会福利社会化的总体要求》文件中提出我国应对老龄化“投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化”的要求，规划培养老年服务技术人员应对策略主要有：一是政府扩大养老服务专业人才培养力度，把养老服务作为一项专业化职业来定位，高等学校和职业学校设立社区护理、老年心理学等专业和相关课程，把养老服务人员的在职培训纳入社会养老服务的工作规划之中，从业人员持证上岗；二是将养老服务岗位设置为公益岗位。目前养老服务人员工资水平低、人们对老年人护理人员存在歧视，造成养老服务从业队伍很不稳定。如果将老年护理设置为公益性岗位，政府保证从业人员按时拿到工资并实现养老服务人员工资待遇增长，这样就有利于稳定养老服务人员队伍；三是采取措施培养专业化养老服务队伍。可以考虑与养老服务人员签订劳动合同，为其办理社会保险，解除其后顾之忧，为养老从业人员稳定打下基础。

（四）宣传“孝道”文化，形成尊老敬老的社会氛围

宣传“孝道”文化，形成尊老敬老的社会氛围，我们要做到以下几点：一是发扬“尊老敬老”的优良传统，宣传“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的制度目标，在全社会形成尊重老年人，爱护老年人的氛围；二是以“亲情、关爱”为文化理念，全面建立养老服务保障体系，对不同区域、不同收入水平和不同健康状况的老年人提供多样性养老服务，发挥传统家庭亲情养老的主体功能，满足老年人情感需要，结合社区提供专业化养老服务，将社区养老文化娱乐服务活动、卫生医疗保健服务、日常生活照料服务和心理健康咨询服务等多种服务项目结合起来；［7］三是社区养老弥补老年人因子女不在身边照料而造成的赡养不周，让老年人在自己熟悉的生活环境里，实现精神情感的满足。

［1］郑功成．社会保障学［M］．北京：中国劳动社会保障出版社，2005．

［2］董红亚．国社会养老服务体系建设研究［M］．北京：中国社会科学出版社，2011．

［3］罗观翠．中国城市老人社区照顾综合服务模式的探索北京社会科学出版社

［4］安玉雪．构建适应老龄化社会的养老服务体系［J］．中国集体经济．2010，（1）（下）．

［5］张世峰．构建养老服务保障制度框架之思考［J］．社会福利．2008，（4）．

［6］穆光中．挑战孤独空巢家庭．［M］．石家庄：河北人民出版社．2002．

［7］Li－Juan Liu1 and Qiang Guo．Loneliness and Health－related Quality of Life for the Empty Nest Elderly in the Rural Area of a Mountainous County in China［M］．Quality of Life Research，2007．

汪连新（1971－），男，北京工商大学嘉华学院金融与贸易系副教授，中国人民大学劳动人事学院社会保障研究中心2010级博士研究生，主要从事养老保险研究；刘晓静（1977－），女，硕士，河北师范大学公管系讲师，主要从事老年福利研究。