论我国新农保筹资机制的法律完善

张 娜

（曲阜师范大学法学院，山东曲阜273100）

论我国新农保筹资机制的法律完善

张 娜

（曲阜师范大学法学院，山东曲阜273100）

我国新农保筹资机制存在很多问题，比如：捆绑制度不符合国情；定额制筹资机制不合理；政府财政补贴力度不大等。针对这些问题提出我国应取消捆绑制度；实行动态的可调整的缴费机制；加大中央政府财政补贴力度等，并提出相应的配套措施，如健全社保经办机构，建设信息网络系统等。

新农保；筹资机制；完善

根据统计资料，2007年我国65岁及以上老年人口比例已达8．1%，［1］我国已进入老龄化社会。全国60岁以上老年人口已近1．714亿，其中近六成分布在农村。［2］农村所面临的养老保障问题十分严峻。传统的“土地养老”“家庭养老”等模式伴随着家庭结构的小型化和土地资源的流失已难以为继，所以，农村社会养老保险制度的建立已是一个迫在眉睫的问题。2009年9月，中华人民共和国国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），规定从2009年起开展新农保试点，新农保制度在运行中取得显著的成效，但也遇到了一些问题，其中非常重要的一个问题就是筹资难。这一问题不解决势必会影响整个新农保制度的顺利推行。

一、新农保筹资机制的立法现状及问题分析

（一）新农保筹资实行半自愿半强制原则，捆绑制度不符合我国国情，也违背新农保的立法精神

新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的制度，对于个人缴费部分，《指导意见》规定缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。但同时《指导意见》规定：“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。”由此可见，我国目前新农保缴费实行的是半自愿半强制的制度，这不符合农村的现实状况，也违背新农保的立法精神，并且捆绑制度也产生了种种问题：第一，越来越多的农民走出农村，农民工可以加入城镇职工社会养老保险，在城乡养老保险制度无法衔接的情况下，捆绑规定不利于农民工的养老保险选择；第二，新农保制度开始实行时，已年过60岁的农村老年人，可以不缴费直接领取基本养老金，这是老年人的权利。因为我国《宪法》和《社会保险法》都规定国家保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。所以，政府不应该用捆绑制度限制、剥夺老年人的权利。

（二）定额缴费制不适用当前我国农村经济发展不平衡的状况，也不能反映当地农民的缴费能力、物价、通货膨胀等问题

《指导意见》规定目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次；参保人自主选择档次缴费，多缴多得；地方可以根据实际情况增设缴费档次。此制度安排存在诸多问题：第一，这种定额缴费制在当前我国农村经济发展不平衡的情况下并不适用。据统计，2010年农村居民人均纯收入位居首位的上海是13978元，位居末位的甘肃是3425元，假设两地的居民都选择100元的缴费档次，100元仅占上海居民人均收入的0．7%，而占甘肃居民人均收入的2．9%，这种缴费机制会使贫困地区居民的生活更困难，产生新的不公平，不利于筹集基金规模的扩大。第二，定额缴费制也不能反映当地农民的缴费能力、物价、通货膨胀等因素。我国2010年5月份的CPI指数同比增长已达3．1%，但我国目前一年期存款利率只有2．25%，［3］这意味着2010年我国银行储蓄的利息仍然不足以让储户对冲CPI上涨幅度。如果参保农户的缴费金额不和当地农民的缴费能力、物价、通货膨胀等因素挂钩，则不利于我国新农保筹资规模的扩大，也势必影响参保农户的养老金支出水平，养老金支付水平低又会影响参保农户的投保热情，形成恶性循环。第三，目前新农保规定的多缴多得制度意味着参保档次越高，地方政府补的也越多，地方政府基于利益的考虑，也不愿意增设缴费档次，这不利于农村养老保险金的筹集和基金规模的扩大。

（三）新农保按照中、东、西部划分实行不同的财政补贴制度不合理，并且财政补贴力度不大

《指导意见》规定：“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%；地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”，政策向经济欠发达地区倾斜是值得称道的，但是按中、东、西部地区区别中央财政补贴的安排有欠合理之处，因为东部地区也有经济欠发达的省市，如属于东部地区的江西省、安徽省，如果让地方政府负担基础养老金的50%和地方政府对养老金的补贴，对于地方财政来说压力很大。另外，《指导意见》设定的低保障水平降低了制度的吸引力，农民参保的积极性不高。此制度使得养老金支付水平很低，不能满足农民的养老需求。下面以缴费15年为例来计算养老金的待遇。假设一农户选择每年缴纳100元养老金，缴费15年，个人缴费部分为1500元；集体补助在我国现阶段几乎为零，所以忽略不计；政府补贴为每年30元，补贴15年共450元，假设存款利息和通货膨胀率相抵，可以得出个人账户金额为1950元，除以139为14元，加上基础养老金55元，每月的领取金额为69元，如此低的养老金支付水平在现阶段都难以满足老年人最基本的生存需求，更何况15年后呢？所以，新农保制度要得以顺利推进，必须扩大养老金筹资规模，提高养老金支付水平，增加政策的吸引力。但是，在现阶段我国农民收入普遍不高的情况下，提高农民的缴费水平不太现实，所以，目前只能加大政府财政的补贴力度。发达国家的农村养老保险制度已相当完善，虽然国情不同，但其做法值得我们借鉴，其对于农村社会养老保险的政府财政投入比例很高。例如，德国政府对农村社会养老保险的补助占缴费比例的70%；法国农民的养老保险金占农村社会保险预算的60%；日本政府对农村社会养老保险补贴份额在43%以上。［4］而我国的财政供给基础养老金只有区区55元。邓大松，薛惠元对全覆盖模式新农保的补助资金根据2008年的财政收入、居民收入和人口结构数据进行了预测，指出在全覆盖模式下，中央的财政补助支出金额为535．0838亿元，占中央财政收入比重为1．64%；地方财政按每人30元进行补助，其支出金额为245．1262亿元，占全国地方财政收入的比重为0．86%。［5］中央和地方政府对农村养老保险的财政投入加在一起仅达到2．5%，距离发达国家的财政投入相差甚远。

二、新农保筹资机制的法律完善措施

（一）筹资机制实行自愿原则，取消捆绑制度

据统计，目前中国共有1．4亿农民进城务工或经商，［6］农民工可以加入城镇职工的社会养老保险，国家也日益关注农民工的社会养老保险问题，相继在2009年出台了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。所以，对于农民工来说可以有两个选择，加入城镇职工的社会养老保险或者新农保，在城镇职工社会养老保险制度相当完善、保障水平较高的情况下，农民工当然选择保障水平高的城镇职工社会养老保险制度。在我国城镇化进程中，农民工不断涌入城市已是不争的事实，我们必须让农民工自由选择。另外，由农村经济发展的区域不平衡性导致贫困地区农民的收入除了维持基本生活费用外，没有多余的钱缴纳养老保险费。所以，农村养老保险制度不能像城镇职工养老保险一样采取强制原则，目前只能采取自愿原则，加大制度的吸引力来引导更多农民参保。

（二）建立动态可调的比例制缴费机制

定额缴费制不适用于当前我国农村经济发展不平衡的状况，也不能反映当地农民的缴费能力、物价、通货膨胀等因素。所以，筹集机制建议改为动态可调的比例制缴费，以当地上年农民人均纯收入作为缴费基数，设置2%、4%、6%、8%、10%五个缴费档次供参保人选择，这样既能直接反映农民的缴费能力，也能形成缴费金额的自动调节机制。以山东为例，2009年山东农民人均纯收入达到6119元，若选择最低档次2%缴费，应缴纳122．38元，2010年山东农民人均纯收入达到6990元，按最低档次2%缴费，应缴纳139．8元，同样的缴费档次，但随着收入的提高，缴费金额可以自动调整，比上年多缴近18元。另外，此缴费模式可以体现地方经济发展的不平衡。以上海、甘肃为例来说明：

表1 2011年上海、甘肃农民缴费金额 单位（元）

如表1所示，2010年位居全国农村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肃农民人均纯收入相差10553元。经济发达的地区如上海选择最低档次的缴费金额为280元，比现行新农保最低档次100元高出180元，也可以选择最高档次1398元，而经济欠发达地区如甘肃可以选择最低档次的缴费金额仅69元，低于新农保最低档次100元31元，此模式可以反映地方经济的差异，使得不同经济发展地方农民都可以缴起养老保险费，从而促进新农保制度的推进，尽快实现全覆盖的目标。

（三）对经济发达地区和经济欠发达地区实施不同财政补贴，并加大财政补贴力度

新农保按照中、东、西部划分实行不同的财政补贴制度不合理，并且补贴力度不大影响了新农保制度的顺利推行，所以，应按照人均地方财政收入、农村人口占全国农村人口的比例等因素把全国分为经济发达地区和经济欠发达地区，从而实行不同的中央财政补贴制度，中央财政对经济欠发达地区最低标准基础养老金给予全额补助，对经济发达地区补助50%。

2011年7月1日实施的《社会保险法》规定国家适时提高基础养老金，但对提高的幅度、时间、步骤等缺乏规定，使得工业反哺农业、城市支持乡村力度不够，影响到中央、地方财政预算对新型农村社会养老保险的加大投入。笔者建议中央政府基础养老金补贴提升至116元，具体计算如下：2011年全国农村居民人均纯收入6977元，［7］每月基础养老金55元，年660元，只占当年农村人均纯收入的9．4%，这一指标远低于城镇职工退休金不低于20%的基础养老金替代率。因此，对于现阶段已超过60岁的老人的基础养老金可以参照城镇职工不低于20%的目标替代率来计算，国家财政支持的农民养老金应为6977× 20%＝1395．4元，月收入为1395．4／12＝116．3元，所以，基础养老金由每月55元提高到116元，基本是原来的2倍，这部分支出由中央财政负担，在此种补贴制度下，中央政府对农村养老保险的支出仅占中央财政支出比例不到百分之四，中央财政完全有能力承担。以后每年以上一年度全国农村居民人均纯收入为基数，按照20%的目标替代率逐年调整基础养老金补贴数额。而对于地方政府补贴的金额，在地方财政普遍吃紧情况下可以暂时不提高，但可以随着经济发展而逐步提升。

三、新农保筹资机制的配套措施

第一，加大宣传力度，提高参保率。新农保试点开展以来，很多地方的农民参保热情不高，其中原因很多，其中一个重要原因在于农户对新农保制度了解不多，这与基层工作人员的宣传方式和内容有一定关系。新农保政策主要是通过大喇叭进行广播宣传，效果不佳，农民大多也弄不懂养老金的缴费和领取的计算，不明白此制度是一项惠农政策，所以很多农户选择最低缴费档次，有的甚至选择不缴。因此，要改变原有的宣传方式，采取由村干部划片包户的方式入户进行详细的指导宣传，从而提高对政策的认可和理解程度。另外，也要加强媒体的宣传，通过电视、广播、网络、报纸等宣传新农保制度，要让农民清楚地认识到新农保制度能给自己带来实惠。

第二，健全农保经办机构，使缴费更便捷。目前我国的县级市，只有57．4%建立了农保经办机构，乡镇只有14．1%；［8］乡、村两级多为临时性的机构，并且经办机构缺乏办公场地、经费，基础设施落后；经办人员待遇低，业务素质偏低，村一级多由村干部担任协管工作，文化素质不高，很多基层经办人员不熟悉业务流程，对新农保政策把握不准，工作效率低，难以适应新农保制度的快速发展。另外，农村地域广阔，居住比较分散，尤其是边远地区的农民缴费和领取基础养老金极其不便，来回成本高，而且办理的程序较为复杂，排队等候时间长，这些因素影响了农民的参保热情。为了健全农保经办机构，可以整合乡镇资源，在不增编制的情况下，重组乡镇社保站；国家应保障经费开支，切实解决办公场地和办公条件问题；针对业务素质低的情况，可以在全国开展对农保经办人员的业务培训，村级要吸引大学生村官担任村级协办员，在各村设点就近集中办理新农保业务，让农民不出村就能办理各项手续，但要加强监督，确保基金不会发生被挪用、挤占的情形。

第三，建立网络化信息平台，便于参保农户对基金账户进行监督。目前我国还未实现新农保的网络化办公，整个业务流程的实施还停留在手工操作层面，工作量大、误差率高，数据保存存在缺陷，并且无法和城镇职工社会养老保险数据库共享、对接，致使在办理新农保业务中无法得知是否参加城镇职工社会养老保险。党的《规划建议》中提出了“加强社会保障信息网络建设，推进社会保障卡应用，实现精确管理”的目标，所以，应尽快开发全国通用的新农保系统软件，对参保人员进行信息入库管理，建立参保档案，参保户可以随时查询其账户基金变动情况，监督财政补贴基金的到账信息。

［1］国家统计局．我国人口老龄化疾步到来［EB／OL］．http：／／www．ycsrkjsw．gov．cn／rkzh／1／20100619／836．html，2011－05－10．

［2］中华人民共和国国家统计局．中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报［M］．北京：中国统计出版社，2010．

［3］汤晓阳．新农保基金的管理和运作问题探讨［J］．四川大学学报（哲学社会科学版），2010，（5）．

［4］方铭勇．新型农村社会养老保险问题与对策思考［EB／OL］．http：／／www．iic．org．cn／D＿resZL／index＿lw＿view＿read．php？id＝35964，2011－10－19．

［5］邓大松，薛惠元．新农保财政补助数额的测算与分析［J］．江西财经大学学报，2010，（2）．

［6］吴言军．建立农民工养老保险的难点与对策分析［J］．湖北经济学院学报（人文社会科学），2004，（6）．

［7］中华人民共和国国家统计局．2011年农村居民人均纯收入近7000元［EB／OL］．http：／／www．jfdaily．com／a／2542023．htm，2012－01－20．

［8］陈雷，等．农村社会养老保险政策实施公平性有效性及可持续性评估——兼论新型农村社会养老保险的改革与发展战略［J］．辽宁师范大学学报（社会科学版），2011，（6）．

张娜（1978－），女，硕士，曲阜师范大学法学院讲师，主要从事经济法研究。