积极社会管理:应对复杂挑战良方

孙立平

消极社会管理与积极社会管理

人类的社会生活是一种群体生活，群体生活必须以基本的秩序作为保障。从这种意义上说，社会管理对于任何社会都是必需的。但近一段时间以来，我国对社会管理问题的着力强调，则源于一个特殊的背景，这就是社会问题、社会矛盾以及社会冲突的不断增加以及由此所形成的对社会生活的冲击。但如果进一步分析，就可以看到，现在对社会管理的刻意强调，还有一层更为深刻的背景，这就是当代经济社会生活复杂化以及伴随而来的社会风险的挑战。

就中国目前的情况而言，经济社会生活的复杂化趋势主要源自于这样几个方面的原因：一是市场经济体制的建立。与再分配体制相比，市场经济带来的不仅是资源配置的多元化，以及由此带来的调控机制的间接化和复杂化，而且，市场经济的体制必然导致社会结构的多元化和利益群体的分化。二是世界全球化进程的加速。伴随着全球化的过程，民族国家由一个相对封闭的体系变成一个开放的体制，一个国家的政治、经济和社会生活由此变得更为复杂。三是科学技术的发展。科学技术的发展改变着人类生活的轨迹。每一次重大的技术突破都会对现有的经济社会生活秩序带来强烈的冲击。四是大众消费社会的来临。新的消费品、消费方式和消费理念导致人们生活方式和价值观念的变化与分化，其多样性与复杂性的增加是显而易见的。五是快速的城市化。与简单的乡村社会比，城市是一个更复杂的社会，无论是城市生活还是社会结构都是如此。与此同时，社会生活的风险在明显增加。而社会的转型，无疑又为社会风险增添了新的因素。

简而言之，上述几方面因素使得我们整个经济和社会生活变得空前复杂。这种复杂化的经济社会生活，客观上要求一种更有效的治理能力，才能协调各方关系，应对复杂的局面，提供社会生活的秩序。需要思考的问题是：我们如何对这种经济社会生活的复杂化做出回应？如何形成能够面对复杂经济社会生活的治理结构？更有效的治理能力来自何方？这样的选择将会决定我们社会未来发展的方向。

实际上，在面临诸多压力和挑战的情况下，很容易形成对社会管理的误解，即将社会管理片面地理解为一种消极的、防范性的手段，将加强社会管理理解为加强权力对社会的全面控制。就此而言，将社会管理区分为消极社会管理与积极社会管理是很有必要的。消极的社会管理是以被动防范为手段，以维护现状为目标。而积极的社会管理则以主动的建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个更好的社会为目标。从长远来说，积极的社会管理无疑有着更为根本性的意义，也是我们应当着力倡导的。

弱势心态需要好的社会生态来消除

值得注意的是，当下，一种普遍的弱势心态正在社会中蔓延。一项调查发现，有45.1%的受访党政干部、57.8%的受访公司白领和55.4%的受访知识分子认为自己是“弱势群体”。

这种普遍的弱势心态，与现实的社会生态是密切联系在一起的。比如，该项调查发现，党政干部认“弱势”心态主要来源于以下几方面：一是在激烈的官场竞争、严厉的问责制度和强大的网络监督面前，一些官员成了“惊弓之鸟”，生怕因做错一件事、说错一句话而成为众矢之的；二是虽然干部人事制度改革正在逐步推进，但是在某些地方依然存在论资排辈现象，甚至“潜规则”盛行，很多官员因没有背景，“不跑不送”，处于“天花板”困局之中；三是公务繁杂，既要有让上级看得见的政绩，又要有能让老百姓满意的民心工程，想要有所作为却困难重重，不少官员甚至出现了焦虑症，心力交瘁，倍感“弱势”；四是一些贫困地区公务员的工资收入有限，在物价尤其是房价快速上涨的背景下，只能“望房兴叹”。

其实，人们的生活状态如何，与社会生态的状况有着直接的关系。因此，积极社会管理的一个重要目标，就是营造一种好的、健康的社会生态。

好的社会生态应该能够给人们提供机会和希望。就目前的情况而言，好的社会生态首先的含义就是能够给更多的人提供生存的机会，即具有一种热带雨林效应。比如，浦东刚开发的时候，上海人有一句话，说如果是住在浦西的老城区，即使一家两口子没有收入，一天煮100个茶叶蛋，把它卖出去，一家老小的生计就有着落了。但是如果让你搬到浦东，房子是改善了，茶叶蛋可是卖不出去了，一天煮20个，可能还得剩回来15个，一家老小的生计就没了。这说明老城区和新开发区，它能够给人们提供生存机会的社会生态是不一样的。

从这样的观点来看我们这些年的城市建设，我们往往不是在保护这个生态，不是在改善这个生态，而是在破坏这个生态。在一些地方，城市是越来越漂亮了，但人们找口饭吃越来越不容易。这有点像把一个烂泥塘改造成一个水泥底的游泳池一样。我们现在城市建设高楼大厦拔地而起，马路越修越宽，现代化的设施越来越多，但是我们在这里找一口饭吃，尤其是穷人在这里找一口饭吃可能还不如原来。我们这些年来就业的问题很突出，与城市社会生态的状况是联系在一起的。

好的社会生态应该能够鼓励人们遵守规则和维护社会生活的秩序。在一个社会里，人们会不会遵守规则，不仅仅是一个道德或规则意识的问题，同时在很大程度上要取决于社会生态的状况。在有的社会生态中，遵守规则会受到鼓励，破坏规则会受到惩罚。在有的社会生态中则完全相反。

近些年来，食品安全的问题成为我们社会中的一个严重问题。其背后的原因往往就是社会生态的恶化。有人讲过这样一个故事：有个百年油坊的第三代主人被工商局抓到造假，他很不甘心地跟别人说，他的爷爷经营这片油坊的时候可以发财致富，他父亲不用掺假至少也能养家糊口，而他要是不掺假的话就赚不到钱。其实，在许多诸如此类的现象背后，都可以看到这种社会生态因素的存在。甚至在一定意义上说，食品安全問题也不能仅仅看作是个别经营者或厂商道德的问题，而是特定的业界生态使然。社会生态恶化的结果之一是非制度化生存现象的出现。非制度化生存是指，一个个人，一个企业，甚至一个行业，如果完全遵守规则就不能生存，而只能靠违反或破坏规则才能生存。因此，只有营造一种健康的社会生态，才是解决这个问题的根本出路。

健全社会机制是积极社会管理的关键

任何一个好的社会都需要一系列的制度化机制。这些机制大体包括：

第一，市场经济条件下的利益均衡的机制。市场经济带来的一个直接结果，就是多元利益主体的形成，而这些不同利益主体的利益既有一致的一面，也有矛盾和对立的一面。在市场经济条件下如何解决由此导致的利益关系、利益格局的问题？仅仅依靠权力的作用，仅仅靠国家的再分配是不行的。关键的问题是要有一套有关公平的、利益博弈的制度安排。在这种制度安排中，首先是不同利益主体为自己争取利益的权利应当是平等的，同时要创造种种条件使他们的能力更为接近。而这一切都有赖于相关的制度安排。只有有效的制度安排，才能将正当的利益表达与社会稳定一致起来，从而避免要么因利益表达冲击正常生活秩序，要么因稳定的需求而压制正当的利益表达的局面。

第二，发育良好的社会组织系统。社会管理不能片面理解为单向的政府对社会的管理，积极的社会管理只有通过政府与社会的合作和共治才能实现。要形成政府、社会、市场的多元治理模式，很重要的一维就是社会的自组织能力。一个正常的社会需要这样一种自组织能力，以应对可能的政府失灵和市场失灵，从而使社会生活能够有序进行，降低社会转型的风险。社会组织就是这种自组织能力的载体。形成发育良好的社会组织体系，一方面需要从法律法规上给予保证，另一方面亦需促进公民意识的培育和公民权利的落实，使公民的建设性力量得以凝聚，使社会真正具备自组织能力，进而可以有效地制约权力和市场的消极作用。

第三，解决社会矛盾和社会冲突的制度化的方式。现代社会矛盾确实是比较多的，解决这些社会矛盾和社会冲突要有一种双重的目标：一方面要利于社会的基本稳定，第二要有利于要建立市场经济条件下利益均衡机制。社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，使矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价。

第四，有效的社会基础秩序。我们现在很多的社会问题实际上已经处于不可治理状态。关键的问题是许多必不可少的基础制度已经失效，或者根本就没有。而道德规范的滑坡，已经到了突破底线的地步。在这种情況下，就是再完善的制度，也难以有效发挥作用。因此，重建以基础制度和道德规范为主要内容的基础秩序，已经是刻不容缓的事情。（作者系清华大学社会学系教授）