公园免费开放绩效分析——基于南京玄武湖公园的调查研究

胡 敏，刘晶晶，张怿文，张 英，黄夏丽，尤 晟，陈希晖

(江苏省南京审计学院，江苏 南京 211815)

1 引言

“免费开放”并非我国首创，美国和法国已有一定数量的公园免费开放，而英国则是几乎所有的公园都全部免费。1998年开始，免费的公园开始在中国出现，并在近年来成为国内公园的发展趋势。2010年10月1日，玄武湖公园的免费开放为南京市公园免费行动拉开了帷幕。经过南京市政府进行的为期两年半，总投资12亿元，并由荷兰等国专家参与的环境治理，整顿后免费开放的玄武湖旅游景点现分为游客服务区、文化展馆、商业经营3类，提供购物、餐饮、住宿、娱乐等多种文化休闲项目。免费开放后的玄武湖公园游客量激增，同时新的问题也接踵而至。即便广大南京市民大力支持“免费开放”的决定，但玄武湖公园是否能达到12亿元投资的预期回报目标，财务效益、环境效益、社会效益是否能真正让人满意还需要进一步的探究。

2 效益分析

2.1 财务效益

在免费开放前，玄武湖景区的收入总额在5500万元左右，其中景区门票收入一直维持在1700万元左右，大概占总收入的1/3。基于常理，免费开放后，景区失去了门票收入，此外由于免费开放所引起的养护费用、员工工资等的增加，景区的财务问题应该显得尤为突出，但是事实上并非如此。

2010年的十一黄金周期间，10月1～7日玄武湖景区游人量达68.5万人次，较2009年10月1～7日游人量15.93万人，增长了330%，经营总收入182万元，较2009年128.61万元的经营收入(剔除1～7日的门票209.1万元)增长42%。据统计1～7日小吃零售收入实现51.7万元，较去年同期增收171%，水上经营收入实现111.4万元，较去年同期增长76%，电瓶车收入实现17.2万元，较去年同期增长126%［1］。这段时间，免费开放带来的良好社会效应吸引了成倍增长的游客，实现景区经营收入的跳跃式发展。

此外，玄武湖免费开放后，景区管理处还引进了各种小吃和特色纪念品小店，增加了商业设施收入;新投放24辆电瓶车和410艘游船，增加了服务收入;承办了奥林匹克会旗南京传递活动启动仪式、玄武区文化节系列活动、红歌会、第9届中国杜鹃花展等活动，形成了新的经济增长点;拆除了东南部1200m2的水上高尔夫、1400m2的网球场，以及名城会所、珍膳舫和火车站水上餐厅等具有“会所性质”的高档消费场所，减少了不合理收入。

免费开放后，景区摆脱了“门票经济”，文化商业设施收入和水上游船收入则由于景区开放后游人增加而大幅增长。目前水上经营收入约占总体收入的60%，店铺收入和电瓶车等服务收入占的比重也越来越大，景区的收入结构渐趋多元化、合理化。在随后玄武湖的进一步整治中，将把菱洲打造成“欢乐岛”，包含多种游乐设施，还会适当增加一些商业经营项目，景区的收入来源会越来越多元化，收入结构渐趋合理［2］。

免费开放也带动了景区周边的餐饮、住宿以及交通。在玄武湖免费开放的第一个黄金周，分布在玄武湖景区周边的宾馆、饭店，甚至相距不远的其他景区、景点，也充分享受到了“溢出效应”。玄武湖开放7天，周边酒店餐饮接连翻台，住宿爆满，地铁玄武门站单日客流从1万人激增至5万人。红山动物园“十一”当天人气出奇地火爆，一天游园人数达到5万人次，超过了历届黄金周的首日。

据世界旅游组织(UNWTO)测算，旅游产业收入每增加1元，可带动相关行业收入增加4.3元。玄武湖的免费开放不止为其自身带来了财务效益，更为周边商业带来了财务效益。

十一黄金周也许只是一个特例，长期来看，2010年10月至2011年10月即玄武湖免费开放一周年以来景区的总收入为5300万元，而免费开放前景区一年的总收入在5500万元，其中门票收入1700万元，免费开放后景区经营收入大幅增加，总收入基本持平，但是考虑玄武湖持续增加的经营服务设施以及免费开放带来的对周边商业的辐射效应，增长势头强劲，财务效益显著。

2.2 环境效益

免费开放以前，玄武湖公园游客数量有限。2009年，南京政府投资12亿元进行玄武湖公园的环境整治。此次整治包括拆除和新增两个部分:拆除总面积近5000m2，包括玄武门东侧近1800m2的金陵一条街，东南部1200m2的水上高尔夫、1400m2的网球场，以及名城会所、珍膳舫和火车站水上餐厅。对于运转至今的明代水利工程武庙闸，将搬迁所有经营户，开放全部空间;沿环湖路新增7个总计3000m2的亲水平台和5000m2的亲水广场，增加临湖及林下小道3000m2［1］。免费开发初期绝大多数的居民认为水体环境、涵养水源、夜景亮化、绿色植被和基础设施等都有所改善，特别是夜景亮化工程和基础设施建设的跟进，给居民留下深刻印象。其中旅游舒适度，景观协调性，基础设施完善性，交通便利性都达到满意的水平。

根据项目最初设计和不断改进的调研，调研小组于2011年10月中旬在玄武湖园区内对300名不同性别、年龄阶层的游客进行了一个较为完整的问卷调查，据统计，其中80%以上的被调查者为周边居民，经常来玄武湖锻炼休闲，因此可见，他们的意见较外地游客更具可信度。尽管在挑选调研对象时有兼顾到年龄阶层，但是很显然的是年龄阶层也呈现出一定程度的两极分化，年轻人和老年人居多。

2.2.1 绿化满意度

问卷调查统计数据显示:有92%左右的游客对园区内的绿化表示基本满意和满意(图1)。从这方面可以看出，自免费开放以来，园区的绿化工作一直保持良好。然而同时亦不能忽视小部分群体，即8%的游客群体，这部分大多是南京本地市民，是常年能进景区的人群。他们做出不大满意的评价，恰能说明园区是存在一定时期绿化死角。

图1 游客对玄武湖景区绿化的满意度调查

2.2.2 水质满意度

玄武湖湖面面积占整体园区比例达到80%，湖水水质的好坏显然是玄武湖公园环境方面的一项重要反映。可是通过问卷调查数据显示，游客对于水质的评价不甚理想。仅76%的游客对此持基本满意以上的态度，不大满意和不满意的游客占到了24%(图2)。有市民反映，虽然免费开放后玄武湖水质有了一定程度的改善，但是玄武湖水质管理依旧存在缺陷，往往是在市政相关领导要来督查巡视前才会对湖水进行一些打捞和净化处理，而在平时，甚至还会出现水体发臭的情况。

图2 游客对玄武湖公园的水质满意度调查

2.2.3 保洁满意度

随着免费开放后游客数量的激增，环境保持成为一项重中之重。园区内的保洁程度在很大程度上影响着游客的游园心情。从游客的角度来看，有89%的游客认为园区内的卫生保洁工作还是做得不错的，基本能令人满意(图3)。

在随后的调研中，同样走访了园区内不同的工作人员，随机地发放了50份的调查问卷，针对他们对免费开放后游客游园情况及园区一系列变化的直接感受进行了调查统计。

图3 游客对玄武湖公园的卫生保洁满意度调查

图4 工作人员对免费开放后游客乱扔垃圾是否增加调查

从图4可以看出，大多数的工作人员认为免费开放后游客人数增加，随地乱扔垃圾的现象也随之有了明显的增加。有60%的员工认为游客的素质有待提高，这反映出随着免费开放游客的大福增加，不同阶层的游客都齐聚这个游览胜地，其表现出来的游园素质也参差不齐，一些不文明的行为都会成为员工的额外工作负担，尤其是保洁人员，其中就有近70%的保洁人员反映工作量有了显著提高。应该加大宣传力度，增强环保意识、游客们也提高素质，文明游园。然而，在提及收入变化时，却是有62%的员工觉得几乎没有变化。

为解决这一问题，玄武湖景区紧急新增30个流动公厕，希望能缓解游客“上厕难”问题。这也从一个侧面反映出来玄武湖管理处未能全面预见游客激增所带来的问题，如果之前能更多更好地切身从游客角度来进行游园规划，相信这些问题是可以避免的。

2.3 社会效益

2.3.1 南京市民休闲场所增加

首先直接受益的就是玄武湖景区的游客和南京市民，特别是景区附近的居民，又多了一个锻炼休闲、会友观景的好去处。免费开放后，玄武湖内举办了很多民事活动，前来玄武湖园区的群众自发性文艺团体也很多。景区真正为南京市民带来了方便，成为了“百姓乐园”。

对玄武湖的问卷调查中，84%的游客认为玄武湖景区免费开放对南京市民和南京市有利，全部被调查者对免费开放前的玄武湖整体评价是6.79，免费开放后的玄武湖整体评价是8.15，足见游客对于玄武湖免费开放政策的支持。

2.3.2 南京市整体形象提升

玄武湖景区免费开放后，南京旅游线路报价更具市场吸引力和竞争力，也延长了游客的逗留时间，拉动了南京旅游经济，提升了城市幸福指数，是社会效益和经济效益双丰收的明智之举［5］。

截至2010年10月，像玄武湖公园这样免费开放的公益性景区南京市已经达到60个左右。据市假日办统计，2010年南京国庆旅游收入同比增长20%，旅游者花费构成中，门票收入比重由去年同期的15.9%下降至12.56%，而购物、餐饮、住宿、娱乐比重上升至68.4% ，逗留时间由 2.2d 增至 2.4d，南京旅游正朝一个良性的方向发展。南京市区近40个收费公园也将在两年内陆续“还园于民”，届时南京城市公园将实现百分之百免费开放［4］。

3 免费开放过程中出现的问题

3.1 配套设施不足，难以满足消费需求

玄武湖公园在免费开放之后其配套设施并没能及时跟上，这一情况使得景区商业点销售收入情况不理想，不能完全弥补由于取消门票收入所带来的损失，财务效益也未能实现其最优水平。同时，景区内商业点的缺乏也影响了游人就餐及游乐，游人不能尽情享受玄武湖美景，降低了游客满意度。另一方面，公共厕所、垃圾箱等公共设施的配置不足也直接导致了游客投诉增加，景区环境污染等问题。若是配套设施不足的问题长期得不到解决，玄武湖公园将很难实现其长远发展。［7］

3.2 免费开放经验不足，管理工作有待提高

玄武湖景区的管理机构由于免费开放经验不足，对于景区的管理工作并不到位。虽然新招收了许多保洁人员，但每个人的工作量仍然非常艰巨，安排不尽如人意，为了把所有工作做完，有些保洁人员不得不把工作时间延长至14h，忙起来时整整7h顾不上喝口水。园林养护、维修人员等的工作量也大幅增加，但是工资并没有随之增加。此外，玄武湖景区内有些景点开放前后游客人流量均很少，没有产生应有的效益，管理处并没有采取具体的相关措施;部分石凳、栅栏损坏，没有及时修缮，产生安全隐患;休息地方也偏少。

3.3 禁行指示牌不甚明确，乱丢废弃物现象严重

实地走访过程中，发现玄武湖景区禁止乱扔杂物等的标语并不是很多，而且并不显眼。不少附近居民经常在草地中摘菜等等，管理人员并没有在了解到此类现象发生后立刻采取相关措施，比如增设显眼的标志牌等;由于游客的素质水平有限，随地乱丢垃圾的现象比较严重，无意之中更是增加了保洁人员的工作负担，尤其是在人流量非常大的节假日期间。

此外，游客的增多和随意出入给景区的保安和管理等也带来了巨大的压力，容易产生新的安全隐患。有些游客屡教不改，乱踩草坪、乱踢照明灯，甚至在树上使用吊床，导致景区的绿地和设施破坏严重，无形中增加了景区的养护资金负担，严重影响玄武湖景区功能的发挥。

4 对玄武湖免费开放未来发展的建议

4.1 完善景区商业点

玄武湖免费开放后并没能如“前辈”杭州西湖般迅速实现较高的经济效益，主要原因在于景区内的商业点并没能完全发展起来，儿童游乐设施及小吃点等较少，商业点的收入不能完全弥补取消门票带来的损失。因此，在今后的开发中，管理部门应引进更多商业点，吸引游客消费，可借鉴杭州西湖的发展模式，商业点不局限于吃、玩，还可扩展到住、行、购物等多方面，一些博物馆和文化馆也可以成为消费点。同时，针对管理费用剧增问题，当局应科学规划成本费用，保持员工人数最优，要在政府补贴有限的情况下最大化景区效益。［8］

4.2 强化专门的管理职责

免费开放后，玄武湖管理处对于景区的管理工作计划并没有随之改变，景区内工作人员、尤其是保洁人员的工作量骤然增大，工资福利待遇却没有随之提高。这对于员工的积极性起到了负面的影响。针对此现象玄武湖景区管理部门应该合理分工，划分专门的管理界限，强化管理职责，更合理地安排员工工作计划，保证员工的积极性。此外，景区管理部门还应该完善景区基础设施并及时维护修缮，保证景区的干净整洁。

4.3 增设指示牌

在景区增设指示牌，并提倡学习文明游园的重要性，树立文明游园的理念。把“文明游园”作为一种健康、时尚、简约、文明的生活方式，培养保护环境的观念，彻底改变随地吐痰等与环境保护背道而驰的陋习。积极宣传文明游园理念，带头推广保护环境的行为，争做文明游园的先行者。

4.4 制定和完善相关的管理制度

各行各业要想规范其行为，都必须有具体的法律制度来约束。市民的文明素质是要培养的，对市民进行道德教育的同时，必要的法规条例也是必不可少的。

通过走访调查，了解到实际上很多游客并不知道哪些行为是被明令禁止的，因此南京市政府应尽快出台一部有关文明游园的地方法规，并且在景区的入口处明确标识，以此为依据对违规行为进行经济处罚。

4.5 发动市民建立义务监督队伍

玄武湖是南京市的象征之一，每个市民都应该以保护玄武湖的生态环境为己任。在景区游览时，南京市民不仅是游览者，同时也可以是管理者。政府部门应充分动用群众的力量，发动市民积极参与到园区的管理之中。身为人大代表的南京归国华侨联合会秘书长傅浩认为，要规范好游客的行为，除了加强宣传，创造一个文明游园的氛围外，还要尽快建立一支文明游园义务监督员的队伍，“文明游园要让市民参与进来，自己管理自己。既享受了美丽的风景，又为园区管理尽了一份责任”［9］。

现在的南京十字路口处总有佩戴红袖章的退休老人负责执勤任务，规范城市交通。玄武湖也可以借鉴此种做法，发动热心的南京市民特别是退休的老年人组成义务监督队伍，对游客的不文明行为进行监督和提醒。如果玄武湖能够真正拥有这样一支常态化的队伍，以后就可以做得更好，也可以为今后南京免费开放更多的景区做出榜样，让老百姓真正享受到游园的快乐。

5 结语

玄武湖公园免费开放一年多来，实现了较好的财务效益、社会效益及环境效益，虽然仍存在不少问题，但总体绩效令人满意。然而仅仅得出这样的结论并非最终目的，更重要的是能通过对玄武湖免费开放的研究，将经验和结论推及及广，并应用于更多的公园与景区的免费开放，使公园与景区实现其真正价值，脱离门票而成为真正意义上的“公共”产品。当然这也许还有很长的一段路要走，但我们将通过持续地关注玄武湖公园乃至其他景区的免费开放绩效情况不断开展我们的研究。相信在借鉴与创新下，中国的景区免费开放会给社会交付一份满意的答卷。

［1］李家萍.南京玄武湖国庆节免费开放情况调查报告［EB/OL］.［2010 － 10 － 27］.http://www.nanjing.gov.cn/jlhd/08dczj/dcbg/201010/t20101028_309179.htm，

［2］陈 刚.不收门票不是免费的全部［N］.中国经济导报，2010－11－25(6).

［3］沈晓伟.免费开放一周年玄武湖公园成“城市客厅”［N］.现代快报，2011－10－01(8).

［4］颜 芳.玄武湖两年半后“大变脸”［N］.新华日报，2009－08－02(3).

［5］尹卫国.“还园于民”步履艰难［N］.中国建设报，2010－11－04(3).

［6］顾巍钟.刘艳元.南京玄武湖告别门票经济，国庆旅游收入同比反增四成［EB/OL］.［2010 －10 －08］.http://news.163.com/10/1008/08/6IF6VU5J00014AEE.html.

［7］蓝明星.张永宾.城市公园免费开放后面临的管理问题与对策——以上海浦东新区为例［J］.安徽农业科学，2009(11):27～28.

［8］李飞飞.中国城市公园免费开放以来发展状况探析——以成都市公园为例［J］.广西民族大学学报:哲学社会科学版，2009(1):111～113.

［9］张 扬.组建义务监督队，实现市民自我管理［N］.南京日报，2010－10－10(2).