工程建设领域内部控制问题研究

徐耀成

一、导言

二、内部控制概念和作用

内部控制的概念，最初是一个会计或审计意义上的术语。随着内部控制的演进和发展，内部控制的概念也在不断发展和完善，并日益趋同。目前普遍认为，内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的真实可靠，确保经营方针的贯彻执行，提高经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。一般来说，内部控制包括内部会计控制和管理控制。财政部2001年发布的《内部会计控制规范——基本规范（试行）》将内部会计控制定义为：是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。而管理控制则是对各项活动的监视，是保证各项活动按计划进行并纠正各项显著偏差的过程。二者相互联系，相互作用，相互促进，相互制约，共同构建了较为完整的内部控制体系。从目前最新的研究成果来看，内部控制又有了新的发展，增添了新的内涵，拓展了新的要素，主要包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五大要素，旨在实现控制目标的过程，为企业实现战略目标及相关目标提供合理保障，即合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果、促进企业实现发展战略。

三、我国内部控制发展及现状

随着市场经济的发展和企业环境的变化，我国内部控制建设也经历了不断发展、完善和变化的过程。大体可分为三个阶段：一是内部牵制阶段。这一时期计划经济占主导地位，二十世纪七十年代末至八十年代，内部牵制更加受到重视。1978年9月，国务院颁布了《会计人员职权条例》。1984年4月，财政部发布了《会计人员工作规则》。1985年1月，第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国会计法》，重申了会计岗位责任制的要求。二是会计控制阶段。1996年6月，财政部发布了《会计基础工作规范》，要求各单位进一步建立健全包括但不限于内部牵制制度的内部会计管理制度。1997年爆发亚洲金融危机后，我国于1999年10月，重新修订了《会计法》，第一次以法律的形式对建立健全内部会计控制提出原则要求。2001年财政部发布了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《货币资金》等7项内部会计控制规范，要求单位加强内部会计及与会计相关的控制，形成完善的内部牵制和监督制约机制。三是基于全面风险管理的内部控制阶段。进入21世纪，随着资本国际化和金融市场的一体化，内部控制显得越来越重要，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向全面风险控制发展。为此，2006年，国资委颁布了《中央企业全面风险管理指引》，丰富了我国内部控制规范体系的内容，标志着我国企业内部控制规范建设工作取得了突破性进展。2008年6月，财政部联合证监会、审计署、银监会、保监会等五部委发布了《企业内部控制基本准则》，自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，其目的是为了加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益。2010年4月，上述五部委又联合发布了《企业内部控制配套指引》，要求在境内外上市的公司自2011年1月1日起施行。

值此，我国内部控制在研究国际内部控制体系的基础上，拓展和改进内部会计控制标准，吸收国际内控标准的先进理念，基本形成一套与国际控制标准趋同的企业内部控制体系。

四、内部控制问题及原因

（一）内部控制问题

1.控制环境混乱。当前，一些地方对重点工程项目没有成立项目法人，有的虽然成立了，但内设机构不科学，不合理；还有的项目法人只是一个空架子，无内设机构，人员不稳，素质偏低，社会责任淡漠，组织文化落后，工程管理和财务管理比较混乱。加之一些地方政企不分，政事不明，权责不清，以及有关部门插手工程建设，行政过于干预，给工程建设项目的决策、执行、监督与管理带来了困难，严重影响了建设单位内部控制的贯彻执行，以及投资目标及整体战略目标的实现。

2.风险评估粗放。风险评估是内控建设的方向。风险意识又是促进风险管理的前提。只有适度进行风险评估，才能不断完善以风险为导向的建设内部控制体系。但一些建设单位和有关部门，风险意识极其缺乏，评估工作严重滞后，对工程投资、建设与管理风险识别能力不强，认识不清，评估不足，对工程建设风险缺少必要的应对措施。

3.控制活动失衡。控制活动是确保管理阶层的指令得以执行的政策及程序。实际工作中，由于建设单位及有关部门不能严格按照国家有关规定，和工程建设项目投资规模、工期、施工环境等特点，来制定必要的控制政策及程序。领导权力过于集中，“一竿子插到底”，上指下派，唯领导是从，一切“向钱看”。一旦出现问题，“大眼瞪小眼”，相互推诿，束手无策，给工程质量、工期、费用及安全造成不必要的损失。

4.信息沟通不畅。目前我国工程建设领域信息管理方式粗放，管理手段落后，现代管理信息系统利用水平不高，加之反馈机制缺失，导致上下沟通不畅，部门协调不力，致使建管脱节，机制失灵，投资失控，信息失真，内部控制发挥不了应有的作用。

5.内部监督失灵。一些建设单位不重视内部监督工作，领导不给力，机构不健全，人员不齐备，监督走过场。加之个别领导以言代法、以权压法，凌驾于法律规章制度之上，使内部监督发挥不了应有的作用。

（二）存在问题原因

1.内控观念缺失。一些建设单位对内部控制不清楚，认为有了相应的法律法规就可以了，没有必要再制定内部控制制度。有的虽然也制定了一些制度，但只是片面的追求资金管理和财务核算，缺少必要的环境控制、风险控制、信息与沟通等内容，并且往往是将制度写在墙上，挂在嘴上，不重视制度执行。

福特成为美国历史上惟一一位未经选举就接任副总统以及总统的人——因为水门事件，副总统辞职，他接任；总统尼克松辞职后，他成为美国总统。也是因为水门事件，1976年，福特难以挽回失望的选民，以微弱的差距输给了卡特。他在1980年竞选罗纳德·里根政府的副总统，但是里根选择了乔治·H·W·布什作为他的副总统。离职后的福特依旧活跃，美国重要的历史性和仪式性大事。1981年他在大急流村开设杰拉尔德·福特博物馆，在安娜堡开办杰拉尔德·福特图书馆。1999年被前总统比尔·克林顿授予总统自由勋章。由于他特赦尼克松，2001年被授予肯尼迪勇敢人物奖章。

2.制度建设滞后。我国建设领域内部控制建设虽有发展，但与我国企业内部控制体系相比较，仍然存在着不小的差距和一些亟待解决的问题。控制环境薄弱，控制程序脱节，控制手段落后，控制内容简单，根本没有按照建设项目的特征有针对性地制定内部控制制度。同时对建设与管理过程中发生重大变革，不能及时地根据控制环境的变化进行改进和调整；还有管理人员对建设过程不熟悉、对关键控制点认识不到位，使得内控制度建设缺乏针对性和可操作性。

3.内控设计欠缺。内部控制设计不但要注意科学性、先进性，更要重视适应性。目前，一些建设单位不考虑本单位控制环境和人员素质等实际情况，片面地追求大而全，重点不突出，结果只能是束之高阁，纸上谈兵，效果甚微。

4.监管力度不大。目前各级部门一般注重资金管理与效益方面监督检查，而对内部控制监管不够重视。审计过程中对事不对人，重视结果而不重视过程，以致问题出现了，才注意到内部控制建设的重要性。

5.指导服务弱化。由于管理体制方面的原因，我国有关内部控制的指导原则、指引、规范出自不同的政府部门或机构。这种政出多门的体制，造成现有规范形式多样、标准不一，解释各异，以致无法在全国范围内迅速而有效地推进，使得指导与服务功能弱化。

五、加强和改进内部控制措施

工程建设在于管理，而管理离不开内部控制，其设计合理与否与执行是否到位至关重要。因此，要加强内部控制，既要考虑外部环境，又要从自身出发；即要设计好，又要执行好，同时要做好内部控制设计与执行的有效衔接。

（一）树立风险意识，增强内控观念

任何一个工程建设项目都存在一定风险的，有风险就有可能对建设项目产生不利影响。因此，建设单位及各级管理层必须树立风险意识，增强安全意识，贯彻“有控则安，少控则危，无控则乱”管理理念。居安思危，未雨绸缪，积极采取科学方法和必要程序，充分估计建设过程中可能遇到的各种风险，及时、准确、合理确定应对风险策略。

（二）优化控制环境，加强内控建设

控制环境问题是内部控制的核心问题，控制环境的优劣直接影响内部控制的实施效果。为此，要加强内部控制建设，必须要优化控制环境。一要根据工程建设规模，科学设置组织机构，并做好职责分配；二要贯彻以人为本原则，重视员工教育、培训，加强单位文化建设；三要实行有效的激励与约束机制，提高员工的向心力和凝聚力；四是各级政府及有关部门要切实加强工程建设领域治理工作，不断完善相关管控措施，为建设领域健康发展创造一个良好的环境。

（三）严格内控执行，确保按章办事

要结合工程建设程序，严格按照组织分工，实施内部控制。领导要以身作则，监督并支持下属工作，既要上下配合，又要相互制衡。同时要着重控制工程建设项目重点部门及重点环节及重要业务事项和高风险领域，切实找准控制点和切入点，减少或消除人为操纵对内部控制实施的不良影响。在兼顾内部控制的经济性，效率性，效果性同时，不断完善工程项目决策、执行、监督三位一体的运行机制，确保按章办事，依法理财。

（四）完善管控机制，加强内部监督

内部监督是内部控制有效执行的重要保障。因此，各建设单位必须加强内部监督机构建设，不断完善内部监督体系。同时各级政府及有关部门应当加强对建设领域内部控制建立与实施的情况进行全面监督检查，堵塞漏洞，整章建制，推动各建设单位内部监督工作的有效开展。

（五）强化服务指导，提高管控水平

国家有关部门应不断加强和完善内部控制规范体系建设，通过制定制度或提出指南，给建设单位及有关部门管理者以适当的压力和动力，规范并引导建设单位自觉开展内部控制建设，不断提高管控水平。

六、总结及建议

随着我国市场经济的发展以及经济全球化的形成，内部控制建设越发重要。只有准确定位内部控制的目标，不断优化内部控制环境，统筹构建内部控制要素，优化设计内部控制程序，逐步建立和完善以项目法人为主体、政府监管为促进、中介机构审计为重要组成部分的内部控制体制机制，才能不断推进我国工程建设领域内部控制工作的开展，提高工程建设管理水平和管理效率，确保工程建设活动有序开展和投资目标的实现。

[1]中华人民共和国财政部.内部会计控制规范—基本规范（试行）[S].2001.

[2]李宏林.管理学简明教程[M].北京：经济科学出版社，2006：265-266.

[3]中华人民共和国财政部，证监会等.企业内部控制基本准则[S].2008.6.

[4]中华人民共和国财政部，证监会等.企业内部控制配套指引[S].2010.4.

[5]孟庆芳.企业内部会计控制体系的构建与完善[J].当代经济，2009（18）.