公共财政促进产业升级的东亚研究

蒋相之 覃妤嫦

二战给作为主战场和参战国的东亚各国造成严重打击，经济总量和人民生活与发达国家相比差距甚大，国有和私营经济发展滞后，市场经济不发达，科技落后工业化水平低，经济面临崩溃的边缘。二战结束后，东亚各个国家和地区通过一系列经济政策的实施，实现经济起飞创造经济奇迹，成为在经济落后国家实施工业化和产业升级的典范。在上世纪下半叶，这些国家和地区的人均国民收入以5-6%的平均速度发展，这意味着这些国家和地区的人民生活水平每12.5年翻一番。

一、战后东亚各国（地区）以公共财政促进产业升级措施的比较

在东亚各国，以公共财政促进产业升级是产业政策的重要组成部分。战后东亚各国纷纷借助公共财政对经济的调节作用，来达到促进产业升级的目的。二战后，日本和东亚其它国家通过一系列措施促进工业出口和高速发展。这些政策包括对幼稚产业的特殊保护；通过国家补贴和外贸营销支持来促进出口；协调补偿性投资；对限制竞争行为加以规制；通过补贴和限制竞争促进技术升级；对高风险高投入行业的私人和国家投资给予补贴。这些国家还通过一系列措施，包括将企业人才培养计划与国家产业政策整合起来；为私人研发和关键领域的国家研发提供补贴；通过相应政策扩大技术的溢出效应等的实施，有效促使国外技术在国内的转化和吸收。东亚各国（地区）促进产业升级政策，既有许多共同之处，又各有特点。

（一）东亚各国（地区）公共财政促进产业升级的共性分析

在以公共财政促进产业升级方面，东亚各国（地区）具有如下共同经验：

1.对出口行业和企业给予财政补贴

东亚国家和地区，由于地域狭小经济落后，在产业升级的过程中不约而同的选择出口来刺激经济增长。在产业升级时，东亚国家将出口提到非常重要的位置，甚至可以说围绕出口来安排社会经济生产，行业的发展与其在国际市场的表现紧密相连。政府给予企业的财政补贴也以出口表现作为风向标。关于这一点，日本汽车产业的发展非常具有说明性。在上世纪50年代末，日本丰田小汽车进军美国市场受挫，在日本国内立刻引发热议。主张贸易自由的学者们要求日本政府开放国内小汽车市场，同时取消对该行业的补贴。所幸当时贸易保护主义者成功说服了日本工业与贸易省维持对汽车工业的补贴，为日本汽车行业最终进入国际市场积蓄力量。随着经济全球化进程的加快，出口补贴受到越来越多的限制，但由于各个国家发展程度的差异性，对于特定行业的财政补贴不会消失。

2.通过国家（地区）投资，实现对国民经济命脉的掌控

除了日本以外，东亚其它国家均注重以国家投资对重要产业进行控制。这一点以韩国最盛。韩国在经济和技术上都远落后于日本，由此造成韩国国有经济的畸形强大。私营经济不发达，为了形成具有国际竞争力的大企业，钢铁行业POSCO公司的发展展示了韩国国有公司获得国际竞争力的路径。60年代后，韩国为了摆脱煤炭和钢铁资源匮乏的困境，决定组建垄断钢铁行业的国有公司，这在当时主流经济学家眼里简直是场灾难。在它刚组建的10年内，它成为全世界效益最好的钢铁企业。而在1983年之前，银行在韩国由国家垄断，直到1990年才有了真正由私人控制的银行。在台湾地区，经济发展与韩国略微不同，私营经济有所发展，但由于当时的执政党——是一个外来政党，对本土的私营经济发展有所顾忌，因为台湾的大企业不是“国有”就是“党产”。

3.对私有经济（尤其是大型私企）进行不同程度的干预

从日本开始，日本政府与企业的密切关系，这一点在后面详细阐述。其次是韩国，韩国政府对私营企业的干预甚至深入到了经营决策层面。韩国现代公司在1970年代迫于政府压力而投资造船业是个很好的例子。尽管它现在已经是世界上最大的造船公司，但在当时它的总裁对现代造船业是一无所知。韩国政府还广泛的干预私营经济部门的并购活动。

4.对研发活动的支持

研发活动在东亚各国经济升级的过程中受到了充分的重视。各国国家均通过补贴、税收优惠、信贷支持等方式对私营企业的技术研发活动加以鼓励，对国有企业的技术改造予以高度重视。

（二）东亚国家和地区公共财政促进产业升级的自身特点

1.日本：紧密的政商关系

在日本几乎没有国有企业，日本经济命脉把持在企业财团手中，而政府与企业财团保持着密切联系。日本财政默默为企业财团提供财政补贴、优惠信贷，通过行业政策委员会等机构保持密切联系，甚至为企业经营不善买单。日本密切的政商关系对于具有国际竞争力的大企业集团的形成，以及国家经济政策的执行有一定的作用。这种模式因其迅速而显著的经济效果而被韩国、菲律宾等国家广为效仿。但这种模式下工业和商业关系过于密切、企业集团负债经营风险增加，企业虏获政府削弱政府权威造成权力寻租而备受质疑。

2.韩国：经济计划部门广泛的行政权力

韩国经济计划部门——经济计划委员会不仅制定和执行产业政策，甚至控制着国家预算。这种体制设计在民主国家当中很少见，实际上体现的是一种以经济建设为纲的理念。虽然这种高度集权的模式能够短期内积蓄起巨大的经济潜能，这样的体制与我国计划经济时期那种尽可能集中精力和财力于“生产性投资”的状态几乎类似。但以经济建设为纲的财政，必定会造成对人民生存与发展权的忽视，是不符合公共财政理念的体制设计，不值得我们效仿。

3.台湾地区：促进研发活动的独特模式

台湾地区政府在私营经济研发活动中扮演者积极的角色，承担私营经济研发费用超过60%。它更为独特的地方还在于，设立专门的公司来承担政府支持的高科技研发项目。由于注重研发，台湾经济获得高速发展。

4.新加坡：自由贸易的态度

新加坡自由贸易态度表现在两个方面，一是没有特别的产业保护措施，二是对跨国公司所持的欢迎态度。在新加坡国民经济的重要行业不是国家控制，就是由跨国公司子公司控制。对跨国公司所持的友好态度，使得新加坡能够迅速进入全球价值链，以跨国公司为桥梁接触尖端科技和最新资讯，以此提升国内产业。新加坡与跨国企业的良好关系对我国具有借鉴意义。

二、东亚各国（地区）以公共财政促进产业升级的实施效果分析

（一）实现藏富于民，经济抗风险能力提升

以日本为例，在经济高速发展期，日本人均国内收入以8%的惊人速度增长，是欧洲12国增长速度的两倍多，比增速第二的国家高出3个百分比，比美国高出三倍多，人民生活得到普遍提高。而在我国，改革开放30年以来，受到各方面因素的影响，人均国民收入增长一直较慢。劳动力要素生产率低，人口红利过度消耗，而社会保障制度尚待完善，为未来老龄化社会埋下巨大隐患。

（二）实现产业结构的升级

科技含量增加，劳动密集型产业转化为资本密集型和技术密集型产业。日本在战后经济恢复初期产业以低端产品和劳动密集型产业为主，知道上世纪50年代后期，日本出口的产品仍以丝绸及丝绸相关产品为最大宗。为了增加出口，当时仿冒美国产地在日本也相当流行，当时东京旁边有个小镇叫Usa，从那个地方生产的产品全都标示“made in Usa”仿冒美国产地。然而经历近20年的发展，日本逐渐走出低端领域，开始进军汽车、电子等尖端产品，成功实现转型。资源利用率和产出率得到提升。

（三）进入国际尖端产品市场，实现产业素质的提升

战后东亚国家经济升级模式，使得东亚各国的国际竞争力普遍提高。形成具有国际竞争力的大企业，同时形成具有国际竞争力的产业。以日本为例，从上世纪70年代起，日本开始涉足美国和欧洲主导的尖端产品市场——汽车、钢铁、造船、电子行业。到了上世纪90年代，日本丰田公司的豪华车雷克萨斯以其高质量、创新性的设计、高性能而闻名于世。日本产业从劳动密集型为主、仿冒求生存的起点成功转型，走向价值链的高端，渐渐打破欧美对国际经济话语权的垄断。