农村土地流转中的问题与对策研究——以吉林省洮南市为例

张 瑞

近年来，随着我国工业化和城市化的不断发展，越来越多的农村土地被闲置起来，为了改变这种现象，2002年，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2003年3月1日开始实施土地承包经营权的流转，使拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。2008年，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的文件，文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。其中，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。可见，土地承包经营权流转已成为加快社会主义新农村建设的客观要求，是发展现代农业的重要举措。

一、土地流转现状

洮南市位于吉林省西北部，总面积5103平方公里。全市辖16个乡（镇）（其中少数民族乡2个），220个行政村，872个自然屯，8个街道办事处。全市总人口44.5万人，含汉、蒙、满、回、朝鲜等15个民族。根据洮南市对文化村、头段村、五家子村、悦来村、兴旺村的调查，统计得出五个村共有农户2251户，其中，进行土地转包的农户有454户，占当地农户20.1%。

（一）土地流转原因

当地土地流转的原因有两个方面：一是转出土地的农户因地少，不善经营，效益不好，这部分人转包土地后，大多到外地打工；二是一些年龄较大，或身体不好的农户，无力经营，通过转包土地，获得转包费生活。

（二）土地流转形式

洮南市土地流转以农民个人之间相互转包为主。这种形式是原承包户将承包地全部或部分转包出去。流转的方向主要以种地能手为主，他们设备齐全，善于经营，土地效益明显提高，平均提高30%左右。

（三）转包费及相关费用

当地转包费在签订协议时一次性付清，其中，粮食直补、综合补贴一般归土地所有者，良种补贴归转包者。在以上的五个调查村中，村集体对机动地以低于当地转包费的价格，上打租收取承包费，悦来村、兴旺村是一包三年，头段村是一年一包，向阳文化村有机动地18公顷，经请示乡政府，包给个人，上打租收取承包费，一包10年，收取的承包费用于村里修路和其他基础设施建设。

二、土地流转存在的问题

（一）土地流转速度慢，农民对土地流转的积极性不高

社会保障体系不完善是制约土地流转规模和速度的重要因素。目前，政府没有对农民和农民工建立起健全的社会保障体系，这使得农民加深了对土地的不舍和眷恋，把承包地看作生存的“活命田”。而土地作为农民最基本的生活保障，农民自然不愿轻易转让，同时，转移出去的劳动力也宁愿保留土地，甚至荒芜弃耕，从而导致土地承包经营权流转效率低下，土地流转的不稳定，极大地限制了土地流转的速度。

（二）土地流转途径单一，没有形成规模流转

洮南市土地流转以农民个人之间相互转包为主，处于自发阶段，没有形成规模流转。国家取消农业税之后，随着集体力量的弱化，承包户不再以村集体为组织单位流转土地，流转规模小，流转效益不高。

（三）土地流转市场价格缺失

缺乏市场化的价格形成机制是洮南市土地流转中存在的主要问题。如五家子村土地转包费为每公顷6500元，比去年的5000元增长30%；兴旺村土地转包费为每公顷5500元，比去年的4000元增长了37.5%；文化村土地转包费为每公顷2000元，比去年1500元增长33.3%；悦来村土地转包费每公顷5000元，比去年的3500元增长30%。

随意性定价的转包费加重了土地承包户的种地成本，加之粮食直补、国家各项惠农补贴一般归土地所有者，这势必会影响土地流转的规模、速度和效益。

（四）“增人不增地，减人不减地”普遍存在

在上述五个调查村中，没有分到土地的人数1258人，占总体人数的15%，有多余土地的户数110户，占总户数的4.9%。如文化村的张某，今年29岁，一家三口都没有土地。夫妻都是超生的，在二轮承包时没有分到土地，孩子今年6岁，出生后也没有得到土地。现在以转包他人土地耕种为主要生活来源。五家子村周某，1996年二轮承包时一家6口人分到土地，如今3个姑娘出嫁，3口人耕种6口人的土地。

三、促进土地流转的对策和建议

（一）弱化土地社会保障职能，提高农民土地流转积极性

一是尽快建立健全的农村社会保障体系。如农村社会保险、社会救济、子女教育和巩固新型农村合作医疗制度，积极开展和推广“土地换社保”试点，弱化土地的社会保障职能，解决农民的后顾之忧。二是加强法律法规和政策的宣传力度，使农民真正认识到土地流转的必要性，充分发挥市场配置资源的合理性。三是加大对农民教育和培训的力度。多渠道、多层次开发农村剩余劳动力的转移就业问题，为农民工建立和城市人一样的社会医疗保障体系，从而解决荒芜弃耕现象，加快土地流转速度。

（二）因地制宜，形成有效的规模流转

一是拓宽土地流转的途径。土地流转除了采取土地转包，还可以尝试土地出租、互换制、反租倒包、土地股份合作社等形式，其中，一些较为成熟的土地流转模式在我国一些省份已经推广应用，鉴于洮南市各村土地流转途径比较单一，在这方面可以因地制宜，大胆借鉴，如山东省宁阳县“股份+合作”的土地流转模式和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。二是发展特色农业产业，实现规模经营。根据各村和土地的实际情况，积极调研，村集体可以对土地统一发包，规范其流程和行为，同时，逐渐推进合理的土地规模流转，促进农业专业化生产，实事求是，建立各种蔬菜基地、果品基地和养殖、种植现代化农业，使土地承包经营权流转，在没有改变土地用途的基础上，优化农村的土地资源，改善农民的生活水平，促进农村经济的跨越式发展。

（三）建立良好的土地流转市场环境

一是充分发挥市场机制对土地资源的配置作用。合理定价，合理确定流转补偿金额，确保农民的切身利益。二是构建公平有效地农业补贴机制。

自2003年，我国不断加大农业补贴力度，通过各种补贴，实现增加农民收益的预期。其中，粮食直补和农业综合补贴最为常见。但由于我国粮食直补、国家各项惠农补贴一般归土地所有者，因此形成了实际经营土地的转包人无法得到真正的实惠，出现了种地的人无补贴，不种地的人得补贴的现象。对于此种情况，笔者认为对土地实际经营者不仅发放良种补贴，还可依据承包的土地规模和当年的实际产量，给予一定的奖励或补贴，使真正种地的人享有国家优惠政策，补贴的发放可由村集体和中介服务机构共同监督，实施补贴的真正到位。而对于转出土地的农户，由于得到了国家的直补和农业综合补贴，可鼓励其外出或留乡打工、创业，促进农民的非农化进程，使农民和土地有效地分离，从而加快土地流转的进程。

（四）进一步深化农村土地承包制度改革

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进—步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定：土地承包期再延长30年不变，土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包。即人口数量发生变动时，不再频繁调整土地。但具体实施时，各村可根据留有一定的机动用地，依照农村人口的实际数量的变化，比如出生、死亡和女性出嫁来进行适当调配。