法制化——俄罗斯高等教育质量建设的走向

朱炎军

（上海第二工业大学计算机与信息学院，上海 201209）

法制化
——俄罗斯高等教育质量建设的走向

朱炎军

（上海第二工业大学计算机与信息学院，上海 201209）

俄罗斯自20世纪90年代开始充分重视高等教育的发展，其中构建高等教育的质量保障体系成为重中之重。在此过程中，俄罗斯充分发挥了法律的作用，利用法律手段确定了保障的主体责任、建立了评估制度、确定了质量标准等。通过法律手段确定和完善高等教育质量保障体系成为俄罗斯高等教育发展的保证和趋势。

俄罗斯高等教育；质量保障；法制化

0 引言

1991年苏联解体后，俄罗斯一方面继承了苏联的绝大部分遗产，另外一个方面又对苏联时代的政治、经济等各方面进行了重大的改革，其中就包括高等教育。20世纪90年代初期，俄罗斯政府在高等教育领域的改革突出在三个方面，即高等教育机构多样化、人才培养多层次化、管理体制多元化。进入到21世纪，普京上台执政时期，推行“新俄罗斯思想”，强调通过经济实力和科技实力的增长振兴俄罗斯。作为实现俄罗斯强大的重要武器，高等教育扮演了重要的角色。为了体现高等教育的重要作用，俄联邦政府出台了一系列新的政策和措施以使其适应新时代俄罗斯发展的需要，包括恢复国家在高等教育领域的责任、加入博洛尼亚进程、实行国家统一考试、改革学位和课程结构、建立高等教育质量评估制度等。一系列高等教育改革的目的无外乎有两个，即促进高等教育国际化和改进高等教育质量。而高等教育若要实现以上两大目的，质量建设是关键。为了保证高等教育质量建设的顺利开展，俄联邦政府逐步加大了法律和政策手段，将高等教育质量建设纳入到了法制化轨道。

1 俄罗斯高等教育质量的法律政策体系

苏联时期，为了符合中央政府政治统治和经济发展的需要，对高等教育实行了行业部门管理，高校设置完全单一化，并且严格按照了“专家人才”的培养标准。从20世纪70年代开始，苏联的专家培养数量逐步达到饱和，并开始转向质量建设。质量建设以相关政策文件作为指引，包括：《关于进一步改进全国高等教育措施的决议》（1972年）、《关于提高高等学校科研工作效率的总决议》（1978年）、《关于进一步发展高等学校和提高专家培养质量的命令》（1979年）等。依据这些文件，苏联高等教育围绕着“集约化、提高效率和质量的方针”进行了改革。到了20世纪80年代末，为了继续解决高等教育数量和质量的矛盾、培养和使用的矛盾，苏共中央又相继推出《苏联高等教育和中等专业教育改革的基本方针》（1986年）、《苏联高等学校暂行（标准）条例》（1989年）、《苏联各加盟共和国国民教育立法纲要（草案）》（1990年）等相关法律政策文件，提出了包括“教育、生产和科学一体化、提高高等教育培养质量、增强高校责任”[1]等一系列改进高等教育质量的措施。

苏联解体后，俄罗斯出台了一系列的教育法案，目的在于构建新的国家教育体系。在高等教育领域，主要是解决由于政府财政投入急剧下降、教师队伍流失严重、高等教育过度商品化带来的质量下降等诸多问题。伴随着问题的出现，俄联邦政府逐渐开始重视高等教育质量建设，并于20世纪90年代末出台了一系列法律政策文件，旨在规范高等教育质量。在《俄罗斯联邦教育法》（1992年）、1996《高等和大学后职业教育法》（1996年）、《俄罗斯教育机构鉴定和国家认可程序条例》（1996年）、《俄罗斯联邦普通与职业教育部俄罗斯国家学校评定督导司章程》（1998年）等法律和政策文件的作用下，俄罗斯高等教育评估体系逐步建立；在《高等职业教育国家标准》（1994年）的作用下，确立了俄罗斯高等教育的内容和课程标准；而《高等和大学后职业教育法》（1996年）、《高等学校示范条例》（1993）、《教育活动认可条例》（2000年）则对高校办学的硬件和软件条件进行了规范等一系列举措。进入到21世纪，在普京的“新俄罗斯思想”的影响下，教育作为优先发展的“四大国家战略项目之一”，得到了进一步的重视。为了确保高等教育作为科技和高级人才的诞生地，俄联邦政府出台了一系列新的政策和措施以使其适应新时代俄罗斯发展的需要。改革的主要原则是“传统和创新并存，实现与欧洲高等教育的互通”。为此，俄罗斯政府不断地对《教育法》、《高等和大学后职业教育法》、《高等职业教育标准》进行修改，并结合诸如《教育和研究机构国家鉴定规章》（2008年）等文件加大高等教育的质量建设。质量建设的走向体现在质量标准向欧洲看齐、实现参与主体的多元化、逐步完善评估体系、将办学质量和财政拨款挂钩等方面。

2 高等教育质量法制化建设的内容和途径

2.1 确立高等教育领域的国家教育标准

俄罗斯国家宪法的第43条指出“联邦政府负责设定国家教育标准联邦部分”[2]。宪法对教育标准所做的规定，一方面指出了国家教育标准是俄罗斯境内各级教育的基本组成部分，各级各地教育必须在遵守国家标准的基础上实施教育；另一方面也指出了联邦政府制定教育标准的责任和权力。在《俄罗斯联邦教育法》和《高等和大学后职业教育法》中，对此便做了明确的规定：联邦的教育标准是普通基础教育和职业基础教育的基本标准，联邦政府负责制定国家教育标准的联邦部分。而之所以赋予国家教育标准这样的地位，主要的目的是在于：“为实施国家教育创造统一的空间；保障高等教育质量；为高等教育机构的活动提供了评价的可能；实现与国外高等教育资格的对等”[3]。正如图1所示，俄罗斯国家教育标准对专业的基本框架、学习内容和学习能力所做的的规定保证了以上的要求。

为了适应高等教育内部和外部发展的需要，俄罗斯国家教育标准不断地进行着修改和调整。俄罗斯在1994年颁布了《高等职业教育国家标准》第一版之后，随后在2000年和2007年进行了两次修订，出台了第二版和第三版国家教育标准。

图1 俄罗斯国家教育标准框架Fig. 1 The Russian system of education standard

1994年的国家教育标准基本上沿用了苏联时期的学科知识划分标准，没有跟得上社会经济发展的需要。1999年博洛尼亚进程开始，俄罗斯为加入博洛尼亚做出准备。基于这些原因，俄罗斯政府于2000年对高等教育标准进行了重新修订。修订后的标准对高校专业框架进行了重新划分、对学习要求进行了重新调整，同时将英国的学位制度纳入到俄罗斯高等教育体系中。同时，第二版高等教育标准和修订后的《俄罗斯联邦教育法》（1996年修订）、《高等和大学后高等教育法》一起建立了高等教育机构资格的国家认证体系。

2005年，首批按照第二版教育标准实施教育的学生毕业。由于毕业生无论是在学业还是职业准备方面都无法达到社会的要求，导致有将近25%的学生被拒绝在就业市场的大门外。这反映出了第二版教育标准并没有符合社会经济发展的需要。“高等教育标准仅仅注重对专业知识进行划分，而没有对专业知识学习结果负责”[4]。与此同时，俄罗斯签署了《博洛尼亚宣言》（2003年），宣布加入到欧洲高等教育的一体化进程中。在这种内外背景下，俄罗斯联邦政府于2007年着手进行重新修订国家高等职业教育标准。

新的国家教育标准坚持的原则是“政府放手对过程的控制，加强对结果的评估”[4]。相对于第二版本的国家教育标准，新版的教育标准给了高校更多的权利，减少了对课程和教学计划的控制。与此同时，新版的教育标准要求加强对学生学习结果的评价，这是第二版本的教育标准里所欠缺的。新版的教育标准要求既要关注学生的专业学习，也要关注学生的个人发展，即“对学生的知识、技能和态度进行综合评价，将学术评价和需求总价进行综合”[4]。

2.2 界定了政府、社会机构和高校的高等教育质量保障权利和责任

20世纪90年代出台的教育法律、法令和政策对联邦政府、社会联合体以及高校在高等教育领域的责任和权力做出了界定。三者之间相互协调和补充，为保障高等教育质量分别扮演了不同的角色。

（1）联邦政府在权利和责任中的地位

针对以上不足，本文提出了一种基于二元域等效的RS码识别方法，通过对等效二进制分组码的校验向量进行判决，完成码长和信息分组长度等参数的联合识别，进而利用连续公共码根计算生成多项式.仿真结果表明，相比传统的识别方法，在保证识别性能的同时有效降低了计算复杂度.

苏联解体后，俄罗斯社会掀起自由化和私有化改革热潮，高等教育办学主体走向多元化，但是联邦政府并未就高等教育质量管理进行放权。俄罗斯国家宪法和1992年的《俄罗斯联邦教育法》都强调了联邦政府在保障高等教育质量中不可推卸的责任。这些责任包括：“组建负责国家高等教育质量保障的联邦政府机构；监督和评审高等教育质量；制定高等学校创办、改组和撤消的规则和程序；“建立和协调用于高等教育质量保障的物质和技术支持；对学校、学生、教师以及学校管理人员的资格进行审查”[5]。

为了承担起高等教育的质量保障责任，俄罗斯国家议会和联邦政府于20世纪90年代中后期相继颁布了《联邦教育法》、《高等和大学后职业教育法》以及《俄罗斯教育机构鉴定和国家认可程序条例》，《高校国家鉴定条例》和《教育活动认可条例》等一系列政府法令和条例。这些法律法令对高等教育质量的界定体现在学生入学资格、教师资格、高校资格、国家成绩鉴定等多个方面。

2003年后，俄罗斯开始按照《博洛尼亚宣言》的要求对国家高等教育进行了改革。《博洛尼亚宣言》一方面强调给予高校更多的自治，另外一方面强调要加强高等教育质量的保障工作。为此，俄罗斯联邦政府减少了对高校教学计划和内部管理等方面的干涉，加强了对高等教育质量保障的外部改革。2004年3月，普京签署了《关于联邦执行权力机关体系和联邦执行权力机关结构的命令》，在此法令中，联邦政府成立了联邦教育和研究督查署，专门负责高等教育的外部保障。第二年，联邦政府出台法令，决定在联邦政府内建立了“国家认证中心”（SAC），依照博洛尼亚进程的要求对国家高等教育机构进行认证。

因此，无论是20世纪90年代还是21世纪，俄罗斯联邦政府一直是高等教育质量保障的主要承担者。在新时代，俄罗斯联邦政府减少了对高等教育的集权控制，给予了大学更多的自治空间。所谓的“增加自治空间”，并不是联邦政府将高等教育管理的责任交由社会或者高校自身，而是减少对高校内部的控制，增加教授、学生和学校行政的自主权，但是在高等教育机构的外部管理，即联邦政府对高等教育的宏观管理责任并没有减少。因此，在2006年7月联邦政府出台的《113号-FZ》法令中，决定对《高等和大学后职业教育法》进行修改的只是“第12条至20条的内容”[6]，这些内容涉及的是高校内部管理、社会组织、学生和教师部分的管理，而对于联邦政府在高等教育领域中的责任和权力的内容并没有纳入修改的范围。

（2）社会联合体的协助

按照俄罗斯法律规定，所谓的社会联合体主要是指协会和联合会。在高等教育领域，主要指教学—方法联合会、科学—方法委员会、科学—技术委员会以及其他类型的国家—社会联合体。俄罗斯高等教育领域的联合体出现在20世纪80年代末。从20世纪90年代开始，这些联合体成为政府管理机构之外保障高等教育质量的一支强大力量，例如在20世纪90年代，“俄罗斯国家大概有一百多个教学方法协会和科学方法协会，全国有五千个左右的大学教师是其成员，俄罗斯高等教育的国家标准就是由这些教学方法协会和科学方法协会制定的”[7]。除了具有制定国家标准方面的作用，《高等和大学后职业教育法》还赋予了社会联合体鉴定高等学校的权利。

《俄罗斯联邦教育法》对教育机构的成立所需要的硬件以及学校工作细则作了相关规定。《高等职业教育国家标准》和《高等和大学后职业教育法》则对高校专业和课程结构、学习时间、教师资格等方面作了要求。这三则法律文件构成了高校成立所需条件的网络系统。该网络系统首先从源头上即新办高校资格认定方面就做出了严格规定，包括学校的建筑标准和规格、环境和卫生标准、对教育机构内学生和工作人员的健康保护、教学用房设备、教学过程的装备、教学人员的资格。其次，高校在获得国家办学许可证之后，专业教学需按照国家教育标准的要求实施，同时高校须为教学各方面提供充足的资源支持，学校需要不断地对这些支持性因素进行固定时间的升级，如《高等和大学后职业教育法》中指出要对高等学校的教师进行五年一次的离职进修。

除了对教育标准和教育资源的要求，最重要的是要根据《高等和大学后职业教育法》和《高等职业教育机构（高等学校）示范条例》规定的“评审结果负责制”进行管理，即一旦学校没有达到国家管理机关的评审要求，则“该校校长和按分工对培养毕业生质量负责的副校长的职务，由高校隶属的教育机关予以解除”[8]。

2.3 建立了高等教育的质量保障评估和鉴定体系

1992年的《联邦教育法》和1996年的《高等和大学后职业教育法》对高等教育外部保障体系的建立起到了决定作用。按照这两大法律的要求，联邦政府相继出台了一些政府条例，包括1996年《俄罗斯教育机构鉴定和国家认可程序条例》、1998年12月俄罗斯教育部颁布的《俄罗斯联邦普通与职业教育部俄罗斯国家学校评定督导司章程》。在两大国家法律和政府法令的基础上，俄罗斯联邦政府建立了高等教育的“认可、评定和国家鉴定”三大程序组成的外部保障体系。

1999年《高校国家鉴定条例》和2000年的《教育活动认可条例》的出台，对原有的高等教育的“认可、评定和国家鉴定”的外部保障程序进行了修订，实施新的高等教育综合评定评估制度，“即由统一的专家委员会对已获得办学资格且实施人才培养3年以上的国立与非国立高校实施连续的再次认可、评定与国家鉴定”[9]。2003年加入博洛尼亚进程后，俄罗斯联邦政府按照欧洲高等教育质量保障体系标准对自有的国家高等教育质量保障体系进行了修改，但是改革的框架始终是在“国家教育标准和认可、认证、鉴定程序”的范围内。

2007年，俄罗斯对《联邦教育法》和《高等和大学后高等职业教育法》作了进一步的修改，并且通过了“2007年20号联邦政府修改法案”，该法案指出，“要将高等教育的国家认证和鉴定制度合二为一”[10]。2008年，《教育和研究机构国家鉴定规章》出台，规定国家高等教育质量的保障体系由两部分组成，即“许可和鉴定程序”。“‘许可’是对办学活动授权；‘鉴定’是对国家教育标准执行情况的外部评估”[10]。

除了简化评估程序，2007年修订的教育法还指出要进一步强化社会评估，建立高等教育评估的信息系统，建立评估专家库、公开评估结果等。

3 俄罗斯高等教育质量法制化建设的启示

3.1 加大质量评估的法制化建设

从《联邦教育法》开始，俄罗斯联邦就确立了应用于高校评估的国家标准，让高等教育评估拥有了坚实的法律后盾。随后还出台了诸如《高等教育和大学后职业教育法》、《高校国家鉴定条例》等一系列的法律和法规，使俄罗斯高校评估活动的开展能够做到有章可循、有法可依。相比较而言，我国高等教育评估方面的法制建设比较滞后。目前，规范我国高等学校评估活动的重要法规是《普通高等学校教育评估暂行规定》（1990年），该法规的法律效力相对较低，还有许多地方有待完善，同时缺乏相关配套的法律法规。评估是高等教育质量保障的主要手段，它通过对高校诸多方面表现的具体评价，能直接反应高校的教学、科研等方面的水平。它不仅能为政府提供详细的质量信息，还能够推动高校采取措施以改进高等教育质量。我国在高等教育评估方面的法律内容应该包括评估的指导思想、目标、程序、指标体系、专家组织、方式、种类、等级划分、惩罚和奖励等各个方面，通过高等教育评估的法制化促进高等教育的质量建设。

3.2 提升高等教育质量标准的法制化建设

俄罗斯高等教育标准在于：“为实施国家教育创造统一的空间、保障高等教育质量、为高等教育机构的活动提供了评价的可能、实现与国外高等教育资格的对等”。为此，俄联邦政府利用《教育法》和《高等教育和大学后职业教育法》作为主体，结合相关的国家政策条例，参照欧洲高等教育标准对国家高等教育标准不断地改造和提升。

我国已经为高等教育建立了一些标准和资格规定，体现在以《普通高等教育评估暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》为代表的相关文件中。目前，我国高等教育的标准建设主要体现在评估标准和相关资格条例的层面，虽然取得了一定的成就，但是仍然存在很多不完善的地方。中央和各级政府应该加大高等教育标准的法制化建设，从而保证高等教育评估和监督有法可依，高校建设有章可循。

标准和资格的建立应该包括高校的设立、教师资格、相关学历规定、课程设置、教学组织、社会服务和贡献、管理等方面。通过设立标准和资格规定，规定高校、教师和学生所应该达到的基本要求，为高等教育质量建立硬性要求。

3.3 保障质量建设参与主体多元化的法制化建设

俄罗斯在2003年加入“博洛尼亚进程”后，便开始修改《高等教育和大学后职业教育法》，并出台以“113号—FZ法令”为代表的联邦法案，保证参与高等教育质量建设的主体多元化。在此背景下，俄罗斯逐步建立了一些社会性评估机构，如2005年建立的高等教育质量和职业发展局（AKKORK），此外还允许俄罗斯的高校参与国外鉴定机构的鉴定，并且承认鉴定结果，与此同时，还加大了学生和雇主在质量保障中的地位。

我国于20世纪90年代开始，在《中国教育改革与发展纲要》（1993年）及相关文件的指引下，社会上出现了一些参与质量保障的社会性行为，但是这些行为是属于高校（如上海交大的高校排名）和个人行为（武书连的大学排行榜），由于缺乏法律规范，无论是在机制还是在标准方面，都存在很多的问题，无法正确和客观地承担起质量评价的责任。为此，国家急需出台相关的法律政策文件，保障高等教育参与主体的多元化。制定法律文件的内容倾向应该包括：扩大高等教育评估成员中的企业、学生以及各行业专家的比例；建立社会评估的行业标准和准入机制；对社会质量保障机构进行质量认证；扩大政府和社会机构的合作等。

[1] 顾明远. 战后苏联教育研究[M]. 南昌:江西教育出版社, 1991: 72-78.

[2] 孟英丽. 俄罗斯高等教育改革十五年回顾[J]. 黑龙江高教研究, 2007(2): 44.

[3] KOUPTSOV O, TATUR Y. Quality assurance in higher education in the Russian Federation[R]. UNESCO, 2001: 59-60.

[4] CHUCHALIN A, BOEV O, KRIUSHOVA A. The Russian system of higher education in view of the Bologna process[J]. International Journal of Electrical Engineering Education, 2007, 44(2): 109-117.

[5] 周满生. 当代外国教育改革著名文献—俄罗斯卷[M]. 北京: 人民教育出版社, 2004.

[6] Russian: Bologna Process National Report2005-2007[EB/OL]. http://www.ehea.info/Uploads/Documents/National_Report_Georgia2007.pdf.

[7] KOUPTSOV O, TATUR Y. Quality assurance in higher education in the Russian Federation[R]. UNESCO, 2001:42.

[8] 张男星. 俄罗斯高等教育体制变革研究[M]. 长春: 吉林教育出版社, 2003.

[9] 孙明娟. 俄罗斯高校的综合评估[J]. 中国高等教育, 2009(5): 61-62.

[10] Russian: Bologna Process National Report2007-2009[EB/OL].http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/links/National-reports -2009/National_ Report_Montenegro_2009.pdf.

Legal Process of Russia Higher Education Quality Assurance

ZHU Yan-jun
(School of Computer and Information, Shanghai Second Polytechnic University, Shanghai 201209, P. R. China)

Russia adequately paid attention to the development of higher education since 1990's, constructing the quality guarantee system becomes the most priority one. The function of the law is given out by Russia in this process, using legal means the responsibility to determine the safeguard, establish the system of evaluation, determine the quality standard and so on. Through legal means higher education to determine and perfect quality guarantee system of higher education development can be the the guarantee and trends in Russian high education.

Russian higher education; quality assurance; law-based

G649.3/.7

B

1001-4543(2012)02-0145-06

2011-09-03;

2012-06-15

朱炎军（1984－），男，安徽六安人，助教，硕士，主要研究方向为高等教育管理，电子邮箱yjzhu@it.sspu.cn。