从政府主导到社会主导：城市基层治理单元的再造——以新加坡社区发展为参照

◎ 袁方成 耿 静

从政府主导到社会主导：城市基层治理单元的再造
——以新加坡社区发展为参照

◎ 袁方成 耿 静

在基层群众自治中，社区作为城市基层治理的基础单元，社区的治理和发展已成为城市治理的重要组成部分。目前我国城市社区建设的实践经验仍显不足，社区自主性和政府治理功能的发挥，有待进一步健全和完善，社区的自主性还不强。本文基于对新加坡社区的发展和建设过程的考察，从而讨论和归纳新加坡城市社区治理的模式转换及其特点，新加坡政府推动之下社区力量的崛起、社会自主性的转换是城市基层治理的主要特点。新加坡在社区治理方面积累的丰富的经验教训，对于推动我国城市社区治理的完善和发展，具有现实而直接的借鉴价值。

城市社区 基层治理 政府主导 新加坡

一、社区与社区发展：城市基层治理的基础单元

正如研究城市社区的著作《跨越边界的社区》中所言，城市社区犹如海洋上的一个个岛屿表面上独立，但在水面下却是相互连接着的——所有社区的社会组成方式都能够发生沟通和相互交错。社区与城市的关系同样如此。“只有一个个社区和谐了，城市才能和谐，社会才能和谐”。城市基层治理的基础单元是社区，它不仅是社会的细胞和基础，也是国家治理的细胞和基础，更是社会现代化和城市现代化的重要基础。社区是联系个人与国家、个人与社会之间的直接纽带，社区的建设和发展直接影响到城市治理的良性运转与可持续发展。

1978年中共十一届三中全会之后，我国的城市基层治理体系进行了一系列改革，实行党政分开、政社分开，取消了街道革委会和革命居民委员会，恢复了街道办事处和居民委员会，以居民委员会为载体的社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督成为实现我国城市基层民主治理的正当性路径选择①。在构建和谐社会的背景下，城市基层治理问题被提升到党和国家的发展战略高度，城市社区建设关乎我国城市发展和稳定的大局，成为既事关长远又非常紧迫的现实课题。我国城市社区建设虽然取得了明显的成效，然而客观上看，发展过程中也面临着亟待解决的矛盾和问题：一是社区内部组织体系较为单一，政府仍主要以强制性的自上而下的命令方式对社区进行管理；二是社区公共服务和管理的能力不足，削弱了社区居民对社区和基层政府公共权威的认同度；三是社区居民参与社区建设的积极性不高，各类社区和社会组织在社区治理中的作用未得到充分发挥。

从学界的研究来看，随着国家对社区建设的推进，“社区治理”、“善治”等新词汇的使用频率不断增加，新的研究视角和研究方法日益丰富，对社区治理中政府与社会关系的认识也在不断深化。“政府—社会”互动的社区治理模式②日益受到学者们的关注和青睐，俞可平（2000）指出，基层治理要强调国家和社会之间的良好合作，治理离不开国家，更离不开社会，治理的最终目标是善治，意味着公共利益最大化的社会管理过程③；治理理论凸显了国家与市民社会之间实现非零和博弈关系的可行性，它是一种新型的国家与市民社会关系范式（郁建兴、吕明再，2003④；兰兰、赵妮娅，2004⑤）；魏娜（2003）则认为社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，最终走向“善治”的过程⑥。

在各国社区治理的实践中，新加坡无疑是突出的典范之一。由原来破旧的组屋经过三个五年计划已经变成令世人羡慕的花园城市，传统的乡村社区组织也不断地向现代社区体系转变，社区的快速发展成为新加坡发展的内在驱动力。新加坡坚持“政府主导，强化组织；统一指导，民主自治；以人为本，社会参与”的理念，着力建设文明和谐社区，有效地实现了政府对社区建设的科学管理，呈现出环境优美、文化繁荣、关系融洽的良好景象。新加坡政府对于城市社区初期发展的主导和扶持、社区力量的动员和培育以及政府与社会力量的良性互动成为其社区治理成功的基本经验。因此，有必要对新加坡城市社区的发展历程和建设模式进行研究，从而发掘出推动我国城市社区治理的有益经验和借鉴。

二、政府推动下的社会崛起：社区组织体系的构建

（一）组屋社区的全覆盖：政府“造房”占主导

在新加坡社区建设的历程中，不管是组屋的建设还是后来的翻新工程，政府是主要的规划者与实施者，“组屋”计划的发展即是新加坡的社区发展史，原有的乡村社区也在政府的主导下悄然改变，在新加坡从农村走向都市的过程中，城市社区的雏形便显现出来。新加坡的“社区”可以这样定义：由政府引导规划固定范围内的社会成员生活、居住、互动的固定场域⑦。

20世纪60年代初期，新加坡160万人口中只有不到一成的人家有自己的房子，超过50万人居住在狭小拥挤的陋屋里。1960年代，新加坡政府开始执行“居者有其屋政策”，设立了建屋发展局，给了它充分的财政、法律和政治支持，开始大兴土木地为民众建造公共住房。新加坡政府对社区有着比较严格的规划和划分，一般是以公共组屋⑧区为单位，由6—10座组屋（15000—25000户）居民组成一个社区，每个社区都设有一个自主管理组织——居民（邻里）委员会，每座组屋还成立有业主管理委员会，由业主投票选举委员会成员⑨。这是现今新加坡社区的典型形态。1960—1975年间，新加坡政府实施了“组屋”建设的三个五年计划，由政府主导实施“居者有其屋”政策，其间共修建公共组屋55000套。在第一个五年建屋计划（1961－1965年）完成时，55000套公共组屋拔地而起，比殖民政府改良信托局建造的房屋多两倍，二十五万人的住房问题得到解决。第二个五年计划（1966－1970年）为35万人新建了6.7万套住房，环绕新加坡市区的贫民窟在这个时期基本消失，1974年3月底，在市中心或是中心边缘的贫民窟已经有75%被清除⑩。第三个五年计划（1971－1975年）新建了十万套住房，50%的新加坡人居住在政府建造的组屋社区内。

1980年前后，新加坡政府为了给居民提供更高质量的居住环境，开始更加注重住房修建的规划，同时对过去修建的房屋进行翻修，政府不间断地对年久的组屋加以维修，基本上是5年一小修，10年一大修。另外是相配套的公共设施的修建，在组屋中间都要有绿色人行通道、绿地、停车场。为了促进族群之间的融合和生活和谐，新加坡政府规定凡是迁居到组屋区的各族居民必须采取抽签制，以确保每一座组屋都有比例均衡的各族居民。从1989年开始，新加坡政府在组屋区更是实行了种族限额制，规定每个组屋邻里和各座组屋的各族群居民必须达到一定的比例，以鼓励各族居民之间互相交往，避免出现单一族群聚居的现象。每座组屋都有大小不同的面积，让不同收入的各族家庭生活在一起，共同使用儿童游乐场和健身园地等公共设施。

新加坡的“居者有其屋政策”一直沿用至今，迄今已建造了90万套公共住房，83%的新加坡人生活其中，住房自有率已升至87.5%，人均居住面积从1959年的6平米升至2010年的30平方米，新加坡人的居住状况得到实质改善。通过政府主导的“组屋”社区计划，原有的传统社区形态被改变，新的现代社区体系也逐步在建立，社区组织越来越发达，邻里间关系也越来越和谐。

表1 新加坡建屋发展局“居者有其屋”计划实施情况（1980—2008）

表1 新加坡建屋发展局“居者有其屋”计划实施情况（1980—2008）

修建的组屋数量 售出的组屋数量 居住在公共组屋的人数比例（%）1980 18421 23234 73 1985 46370 34856 84 1990 13739 13692 87 1995 26185 27776 86 2000 27678 26329 86 2005 5673 10101 83 2008 3154 8537 82

（二）规模设置与组织体系：社区和社会力量的崛起

新加坡社区建设的特点及优势所在，即在政府主导，尤其在社区的规划与设置上，显得层次性非常清晰，规模设置上同质性比较明显。在社区建设的组织体系方面，除了政府内部的社区管理与指导组织发达之外，还格外注意社区自组织的培育，管理组织和社区自组织形成了有效的网络化管理模式。

新加坡居住区规划建设理论主要源自20世纪30年代欧美“邻里单元（Neighborhood Unit）”规划理论，通过近40年的实践，新加坡形成其居住区规划结构模式，并严格执行。严格意义上来说，在新加坡，标准的社区指的是邻里中心，其标准在8000户左右。目前，全国共有组屋社区493个，从其内容结构来看，一个邻里组团中心，一般由4—8幢组屋组成，约1000-2000个住户，在这里设有儿童游乐场、便利店等；一个邻里中心一般含6—7个邻里组团，约6000—12000个住户，根据居住人口的数量，一般建有一幢建筑面积5000—10000平方米的综合楼，内设有商场、银行、邮政、诊疗所等。

新加坡的社区管理组织，要求实行以社区全体成员的积极参与和灵活分散为主要特点的网络管理方式，其显著特点是：民众参与度高、专业的分工管理与服务、事权与责任明晰。这对社区管理来说是一种适应现代社会的现代化管理方式。新加坡的社区管理组织是非常多元的，既有政府下设部门，也有官方组织，还有群众性组织，三者有机互动，形成了对社区的“网络化”管理和服务。社区自组织是政府培育的新的社会力量，嵌入社区内部的基层组织主要有以下三种：一是公民咨询委员会（也称居民顾问委员会），这是政府指导下的机构，每一个选区设立一个公民咨询委员会，它在社区组织中的地位最高。其主要职责是：负责社区内的公共福利服务，协调另外两个委员会（居民联络所、居民委员会）和其他社区内组织的工作；公民咨询委员会根据社区内居民的要求与政府沟通，在涉及社区的重大问题时，如公共交通线路的设置与走向等，向政府作出建议，维护居民权益；在选区里组织、领导和协调社区事务，还会把居民的需要和问题反映给政府，也把政府的有关活动安排和政策信息传达给居民；负责募集社区基金，用于增进贫困和残障人士的福利、提供奖学金和援助其他社区项目。二是民众俱乐部（也称社区中心管理委员会），民众俱乐部的活动经费来源于民间，民众俱乐部的主要职能有：民间筹款兴建各种体育或休闲活动设施，制定从幼儿体育活动到中青年计算机培训等的一系列计划，组织举办诸如文化、教育、娱乐、体育、社交等各种有益的活动，以增进社区和谐。民众俱乐部的活动经费来源于民间，人力来源于民众的志愿性参与，这是社会力量兴起和发展的有力表现。三是居民委员会（相当于我国的社区居委会），在所有的公共组屋区都设有居委会，通过组织形式多样的活动来促进邻里和睦、种族和谐和社会团结，这些活动包括：组屋舞会、邻里守望、民防演练、家政课程、教育旅游、民众对话会、唱歌、社区联欢会等。这些活动使居住在同一组屋区的居民彼此增进认识与了解，更好地理解和响应政府的政策措施。在新加坡，组屋社区的三个自组织的工作者承担的工作完全是兼职的、义务的，这样也节省了大量的费用。

新加坡政府统一实施组屋社区发展计划，使原有的乡村社区在建设大潮中悄然改变，城乡融合步伐大举加快，原来的农村区域也逐渐被开发成“花园城市”的一部分，现代化的高楼组屋取代了传统的村落，与此同时，政府也特别重视各民族的融合和居民对社区和国家认同感的培育，这正是政府鼓励居民、家庭共同参与到社区建设中来的有力措施。由此看来，新加坡社区不管是翻盖还是内部融合，以及社区的结构和体系的构建，政府都起着举足轻重的作用。政府是新加坡建设初期的主要力量，同时也在有意培育社会力量的壮大，政府推动下的社会崛起正是新加坡社区建设过程的有力体现。

三、社会自主性的转换：社区功能扩展与资源配置

新加坡从国情出发，提出了具有亲和力的社区建设理念：个体——具有社会责任感；家庭——温馨而稳固；社群——积极并有爱心；社会——富有凝聚力和复原力，旨在打造“温馨”的家园共同体。在社区的建设初期，大力扶植社区组织力量的孕育和发展，并鼓励社会力量参与到社区的建设中。随着社区功能的不断扩展，以及社区资源配置方面作用的日益发挥，社区和社会组织的自主性逐步凸显出来。

（一）社区的功能扩展：社会共同体意识的凝聚

社区是居民生活的共同体，具有满足居民生活的各种功能。其一是服务功能，如社区基础设施的供给与维护、家事服务和保健服务等。家庭服务中心是一个以邻里为基础，提供家事服务的福利性机构，承担社会事务和社会福利工作职能（类似民政工作），开展个人与家庭辅导、信息与中介、家庭教育、专业服务及义工培训等服务。新加坡社区医院作为辅助医疗设施，是国家医疗保健体系的补充，收费低廉，重点满足老年病人的需求，社区医院一般与区域医院为邻，在某种程度上与区域医院共享医疗资源，病人康复护理可转入社区医院。

其二是综合管理功能，新加坡社区管理的组织者由两方面组成：一是选区层次上的社区事务，由市镇理事会组织，其成员主要由公民咨询委员会和管委会成员组成。二是居民区层次上的社区事务，由居委会组织，这是一个民间性质的组织，给了居民一个参与社区建设的平台，新加坡社区管理的内容主要有对区内大型公共设施的管理、美化公共居住环境、维护社区治安环境、开展社会公益活动、增强社区凝聚力，密切邻里关系等。

其三是价值引导功能，新加坡领导人特别注重与强调通过社区组织来培育民众的国家意识和公民意识。通过社区组织的宣传教育，潜移默化地使具有不同种族、不同社团和不同区域的居民相互交往，相互关心，遵循得到国家倡导和社会明确的价值观和模式，保障社区中各个阶层的民众和谐生活，因此，新加坡的社区组织在新加坡由传统向现代演变的过程中功不可没。

其四是政治联络功能。实际上，新加坡社区组织如人民协会和民众联络所的建立与发展就是在人民行动党上台执政初期与下层华人社会联系渠道中断的背景下建立起来的，因此它们的成立被赋予更多的政治含义。人民行动党上台执政初期，在采取其他措施的同时，便决定建立人民协会，当时给人民协会制定的宗旨便是协助政府，联合民众克服多种困难，促进人民的和谐共处、社会的安宁与繁荣。最初，人民协会的主要基层组织便是民众联络所，它通常成为向民众解释政府政策，传播正式信息的主要场所和渠道。随着新加坡民众公民意识的不断增强，联络所的工作也更加有序和规范化，而且具有极强的政治色彩，因为民众联络所从表面上看来不是一级政府或政治机构，只是一个社区的文娱交流中心，但实际上，政府在相当程度上就是想通过这种渠道来吸引民众、组织民众、教育民众和导向民众，从而来扩大人民行动党的社会基础。

（二）社区资源配置和管理：社区自主性的转换

新加坡社区规划建设中使用的一些关于设施配备的标准。如新加坡人用餐的“饭摊”，按规划标准，每个住宅单位要配备一组约时“饭摊”。而在新城建设时，“饭摊”要设在新城中心。同样，有关宗教活动的设施，如清真寺，按照规划标准每座新城要建一个，每9000个住宅单位要建一个佛教寺庙，每万个住宅单位要有一座教堂，每两座新城要有一个兴督教寺庙。而在公共组屋区的儿童游乐场、健身角落和烧烤设施等，在新加坡建屋局建设组屋时已同时兴建，在使用过程中市镇理事会还会根据居民的意愿改造或新建。

新加坡通过多种渠道并以法律形式使社区建设、发展和管理的经费来源得到保障。社区活动经费主要来源于政府拨款和社会赞助。政府拨款包括行政经费、活动经费及专项经费，行政经费主要用于维持人民协会和民众联络所（民众俱乐部）的日常运作，举行大型活动或其他专项支出由社区组织申请，政府根据需要补助。社会赞助款项主要由企业、其他组织机构赞助以及个人募捐获得，为了鼓励社会对社区活动的赞助，政府制定了经费配搭计划（政府按捐款额度1：1比例配套，如果是长期固定捐款，政府则按1：3比例配套），鼓励企业、社会机构和个人对社区活动进行长期赞助。社区公共设施建设和维修及组屋中期翻修等经费则由政府按计划列支，组屋内的翻修和设施的改建则按照居民自愿的原则主要由居民筹集，政府给予适当补助。社区活动各项经费支出均有严格规定，必须经相应的理事会、委员会或所有居民讨论通过，同时几乎所有开支项目都是按费用最节约的宗旨实行市场化运作。政府拨款和社会赞助重在养事，除社理会和民众俱乐部的全薪人员（占社区服务和工作人员的极少数工资）由政府负责外，其余社区组织理事会、董事会、委员会成员及工作人员等均是自愿者，不领薪酬。

由此看来，新加坡社区的服务和管理功能、资源的配置和管理都充分尊重民意，并且从意识层面对居民进行引导，鼓励社会力量的壮大，政府允许更多的社会力量参与建设社区，此时的社区发展已经不同于社区建设初期，政府与社会的结构已经发生改变，在社区的发展过程中，社区社会力量逐渐壮大，自我管理、自我服务、自我修复的能力大大提高，社区的社会力量已经逐渐在进行自主性的转换。

四、多元服务与协同管理：社区发展的机制创新

经过多年的努力，新加坡社区发展的新面貌逐步显现出来，一个个充满活力、和谐文明、关系融洽、环境优美的城市基层单元成为新加坡社会发达程度的重要标志。政府依法指导与社区高度自治之间实现了有机而密切的结合，发展机制的创新程度达到前所未有的高度。

首先，新加坡社区以建设“服务型社区”为目标，逐步形成完善了“以政府为主导，法定机构组织、民众参与”的社区管理机制。新加坡政府在社区主要是本着“以人为本，执政为民”的理念，贯彻“建立赋有结合力及复原力的社会，具有人民归属感的社区，赋有社会责任感的个体”的指导思想，大量开展为“社区居民的基本日常生活服务，解决生活便利问题”的社区服务。所谓以政府为主导，即由新加坡社会发展、青年和体育部下属的5个社区发展理事会对全国社区管理总负责，开展社会援助服务，进行行政管理，发展社区社会公益事业，维护不同群体之间的利益平衡，同时民众也积极参与社区事务，积极参加志愿者活动，帮助弱势群体，建立具有归属感和社会责任感的社区生活。

其次，将“行政管理市场化运作”与“基层社区服务义工化”有机地结合起来，形成了“和谐社区”建设的长效机制。新加坡政府在社区建设中起到举足轻重作用的几个单位有:建屋发展局、市区重建局、市镇理事会等法定机构，既代表政府行使本部门的行政管理职能，又是适应政府调控市场、市场引导经济这一干预模式的产物，是独立核算、自主经营的国有经济实体，这使得它们既注重满足民意又注重控制成本，既注重有效管理又注重为居民服务，既注重社会效益又注重经济效益，责任、利益十分明确，同时政府在财政预算充分保证供给法定机构用于社区的建设资金的基础上，也鼓励社区组织采取多种方式多种渠道从社会组织、企业、个人处募集社区建设资金，使社区建设的投入、产出形成了一个良性循环，有利于长效管理和发展。同时在社区基层各个法定机构和社会组织中工作的一些主席、委员、工作人员，有不少人是不收受报酬只愿为社会和居民服务的义工，他们既降低了基层组织的运行成本，也弘扬了一种“人人关爱社会”的精神，为社会和谐增添了不少温馨，有利于长效机制的形成。

新加坡社区建设一方面注重政府的主导，在政府部门设置相关的社区管理机构，并有相关半官方组织参与管理；另一方面，新加坡组织注重培育民间力量，使其发展壮大，并参与到社区管理中去。政府的指导作用主要体现在以下两个方面：首先，政府加强宏观政策上的落实和发展方向上的正确引导。在新加坡，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区活动的方向，而且社区的相当一部分活动本身就是政府发起的，其中某些环节还受到政府的资助。其次，制定和指导科学的、前瞻性的社区统一规划。政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，社区发展理事会、民众联络所、居民委员会等机构在政府指导下自主活动，并及时向政府反馈民众意见。各政府部门根据社区居民需要，调整规划和管理方式，按照是否达到社会服务的标准，评估各自治组织的业绩，下拨活动经费。政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明，上下贯通，形成了科学、合理、灵活、自治的社区建设模式。此外，政府充分给予社区自治组织发育空间，社区民间组织发育完全，通过自助和他助，分担了政府和社区居委会的大量管理和服务工作，具体来讲就是，国家统一规划，政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，居民联络所、居民委员会等机构在政府的指导下自主活动，并及时向政府反馈民众意见。

新加坡从多元种族、杂乱无章、一盘散沙的局面到如今多民族和睦共生，从建国初期多数民众的棚户生活到现在“花园城市”中社区居民的安居乐业，无论是物质文明建设还是精神文明建设，无论是行政体制改革还是基层民主政治的完善，其社区发展的成就彰显于世间。综合看来，政府和社会在社区建设和发展的不同阶段发挥了不同的作用，由初期的政府主导的造房和社区规模和组织体系的建设到社区功能和机制的更新，社区的发展从政府主导到政府推动下的社会崛起再到社会力量的自主性转换，这是社区发展良性的连续统一，这种发展路径完全适合新加坡城市的基本国情，只有政府与社会共同参与到城市基层治理的任务中，才能真正地使各项利益最大化进而达到善治。

五、推进我国社区建设和发展的启示与借鉴

随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，在我国已进入发展的关键时期、改革的攻坚时期和社会矛盾频发时期，社区建设作为一项基础性、综合性的工作，蕴涵着巨大的发展潜力和发展空间。在充分挖掘我国社区建设潜力的同时，借鉴新加坡社区独特的成功经验，具有重要的实践价值。

第一，构建完善的社区治理框架体系，充分发挥政府的宏观指导和引导作用。新加坡政府在城市社区的翻新和维护，以及社区服务和管理方面都始终起着引导和指导的作用。在社区建设和治理过程中，政府要做好自己的宏观指导和规划职能，首先制定社区发展的相关政策，为社区发展提供健康的环境，确保社区治理参与主体的法律地位；同时建立健全社区内部的各项制度，使所有治理主体都能依法进行。其次要尊重民意，及时了解居民的需求，政府掌握着大量的资源，有能力组织人力及物力开展社区调查研究以及信息收集工作，便于根据居民需求进行社区规划；同时强化社区服务功能，做好社区发展的协助工作，社区的发展能力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，促进社区的发展。只有充分尊重居民，才能树立和巩固“社区是我家，建设靠大家”的社区公共观念，社区和政府的威信才能提高，社区居民才能积极参与到社区的自我组织、自我管理、自我服务的队伍中来。再次，政府要注重社区其他力量的培育，鼓励更多的社区成员和组织参与到社区建设的队伍中来，城市社区不同于传统的农村社区，城市社区的居民归属感较低，居民对社区秩序和权威的认可度较低，参与积极性程度不高，政府要注重与强调通过社区组织来培育民众的国家意识和公民意识，通过社区组织的宣传教育，潜移默化地使具有不同社团和不同区域的居民相互交往，相互关心，保障社区中各个阶层的民众和谐生活。总之要充分发挥政府在社区组织和建设的宏观指导作用。

第二，动员和引导社区与社会组织力量积极参与，逐渐实现社区自主性转换。正如新加坡社区建设的过程来看，社区居民和社会组织力量在政府的培育下参与意识逐渐变强，组织形式丰富多样并真正致力于社区的管理和服务中来，社区和社会组织力量的发展以及功能的发挥成为新加坡社区建设和发展不可缺少的因素。随着中国社会转型时期的到来，社会环境发生变化，各类社会组织的兴起，参与社区治理的作用不容忽视。社会组织日益在基层社区建设方面发挥出较大作用，社区民间组织在社区建设中的作用能够从宏观和微观两个层面得到充分体现。从宏观层面来看,社区民间组织的发展能够提高社区内的组织化程度，能够形成分工合理的社区治理体系，与政府形成良好的合作和互动，分担社区治理的责任和功能，提高整个社区的运行效能。从微观层面来看，民间组织在维护公民利益，吸取建设资金、完善社区内基础设施和各种社会制度和规则等方面能够发挥政府组织不可代替的作用。社会组织的志愿性参与成为现阶段社区治理不可缺少的力量，社会组织要充分发挥自身的动员力量和建设职能，在社区的建设中抓住机遇，自我强大、自我修复，在对社区的服务和建设中获得社区居民和政府的认同，提高自身参与社区建设的合法性，从而实现社区自我转型，与政府形成良性互动，在这种互动关系下，社会组织能够充分发挥其自身的能动性和自主性，强化自身合法性地位，成为居民参与社区建设的桥梁，充分发挥出其在社区建设中的作用 。

第三，创新城市社区的治理机制，实现城市基层社会发展的善治局面。新加坡的社区管理组织形态非常多元化，既有政府下设部门，也有社会组织，还有群众性组织，三者有机互动，形成了对社区的“网络化”管理和服务。政府组织和社会组织共同融入社区的管理，合作协同，这就需要转变地方政府职能和观念，首先要求地方政府对社区的管理职能和权限不断向社区转移，地方治理形成权力下放、地方自主管理的格局，社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来，由大政府、小社会的社区治理模式向小政府、大社会的多元互动治理结构转变，整合市场组织、民间力量参与社区治理，释放公民社会参与社区建设的能量，其次非营利组织要加快自身在社区中的发展壮大，充分抓住政府建设社区的机遇，争取有利于非营利组织发展的社会氛围，在社区服务和建设过程中，与政府形成良好的互动，在注重自身强大的同时进行自主性的转换，获得自身合法性。最后，培育对社区多元互动关系的社区公民认同。社区居民共同体意识和参与意识的提高是社区治理的当务之急，只有提高社区居民的参与意识，让更多的社区居民参与到社区的建设中来，才能与政府与社会组织形成良好的互动，社区治理主体才能争取广泛的社区居民认同，获得有效的社会基础，赢得广阔的生存空间。只有明晰政府、社区和社会组织在社区治理中的权利、责任与义务，整合社区资源，共同为社区居民服务，才能更好地满足社区公民日益多元化的需求，形成社区的合作治理局势，在社区建设中，真正达到善治。

简言之，充分借鉴新加坡社区发展的有益经验，重构新型的城市基层治理单元，构建政府与社会之间优化的治理结构，形成多元互动的治理机制，对于进一步推进我国城市社区建设和发展，保障社会的和谐运行，提高城市居民的生活质量，将发挥积极而显著的作用。

注释：

①康宇.中国城市社区治理发展历程及现实困境[J].贵州社会科学,2007(2):66-67.

②何海兵.“国家—社会”范式框架下的中国城市社区研究[J].学术综述,2006(4):96.

③俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

④郁建兴,吕明再.治理:国家与市民社会关系理论的再出发[S].求是学刊,2003.

⑤兰兰,赵妮娅.治理视野下我国国家与社会关系的重构[J].行政论坛,2004.

⑥魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报, 2003.

⑦Kong L. & Yeoh, B. S. A.: The politics of landscapes in Singapore: constructions of “nation”. New York: Syracuse University Press,2003.

⑧组屋，全称组合房屋,是由新加坡建屋发展局承担建筑的公共房屋,现今为大部分新加坡人的住所。

⑨引自新加坡政府网http://infopedia.nl.sg/articles/SIP_1589_2009-10-26.html.

⑩Yeh, S. H. K. ed.: Public housing in Singapore: a multi-disciplinary study. Singapore: Singapore University Press for Housing and Development Board, 1975.

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From Government-led to Social-led Reengineering of Citizen Governance: A Case Study of Community Development in Singapore

Yuan Fangcheng, Geng Jing

Speaking of citizens’ autonomy, community has become the base unit of urban governance, and the management and development of community has become an important part. At present, urban community development lacks practical experience in community autonomy and functional governance. Based on the investigation of the process of community development and construction in Singapore, the paper discusses its characteristics. Promoted by the Singapore government, the subject shift of autonomy is the main feature. Lessons from Singapore are of value to improve the development of China’s urban community governance.

urban community; citizen governance; government-led; Singapore

book=124,ebook=126

C912.81

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.06.012

袁方成，华中师范大学政治学研究院副教授，硕士生导师，中央编译局博士后，《社会主义研究》编辑部编辑，主要研究方向为中外地方治理与政府改革。耿静，华中师范大学政治学研究院硕士研究生。

（责任编辑：卢小文）

中国博士后科学基金第五批特别资助项目（2012T50117）、霍英东教育基金会基础性研究课题（131092）和教育部人文社会科学研究一般项目（10YJA810034）的阶段性研究成果。