试析我国政府公共服务能力的发展过程和瓶颈*

张 圆

（江苏教育学院思想政治理论课教学研究中心，江苏 南京 210013）

在我国全面建设小康社会的新时期，人民群众对高质量、多层次的公共产品和服务的需求日益显现，不断满足人民群众快速增长的公共需要，加强公共服务能力，成为当前我国政府工作的重要任务之一。

一、公共服务与公共服务能力

公共服务是为满足公共需要而提供的服务，与公民的日常生活密不可分。2004年2月，温家宝总理在中共中央党校省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研究班结业式上指出，所谓公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。由于公共服务提供的公共产品是相对于私人产品而言的，具有消费的非竞争性与受益的非排他性等基本特征。因此，在市场经济的背景下，市场和非营利性组织难以有效供给，各级政府就应当仁不让地承当起供给的责任。公共服务能力就是指政府为生产和提供优质的公共服务产品以满足公民的公共服务需求而具备的技能、技术和技巧。

由于不同发展阶段、不同地域人们的公共需要不同，公共服务的内容、范围和水平也会随之不同。特别是在当今经济全球化的背景下，各国经济运行环境发生变化的同时，政治、文化和社会等领域也出现了不同程度的交汇融合。这对政府来说，不仅政治决策能力需随之提升，公共服务的能力也需随之加强。在全球竞争日益加剧的情况下，各级政府所提供的公共服务之间是“零距离”的竞争关系，创造的投资环境越宽松、越优越，法律法规越健全、越与国际发展同步，就越能增强对资本及投资的吸引力[1]。这些对政府公共服务能力就提出了更高的要求。

二、我国政府公共服务能力的发展

回溯我国政府公共服务能力的发展进程，政府公共服务的内容、方式和能力不断变化，分别经历了以下阶段。

（一）建设“全能型”政府

新中国成立后，我国实行的是高度集中的计划经济体制，政府作为社会的管理机构，拥有领导权，实行严格的计划管理。政府在社会生活中扮演“全能型”的角色。在这样的模式下，几乎所有的公共服务都由政府包揽、直接经营。这种模式最大的好处就是确保政府意志的实施，而且公益性很强。因此，在很长的一段时间内，这种公共服务模式体现了社会主义优越性。然而这样的体制也存在一定的缺陷，它使我国社会的利益结构呈现出高度的整体性，国家与社会高度一元化，国家利用行政权力对社会发展进行全面而严密的控制。在集体主义意识形态力量的影响下，利益主体意识薄弱，个人利益被忽视、被贬损，个人利益必须服从整体利益[2]。这直接影响到了政府公共服务的效果。

造成这些问题的原因主要在于，在当时相对不发达的条件下，为凸显优越性而不切实际地追求高度社会化，把“社会化”简单地与“大政府”划上等号，并且仍希望利用战争时期检验过的体制和方法来进行和平时期的现代化建设。于是，政府直接控制生产、交换、分配的每个环节，行使资源配置、收入分配方面的职能，“社会管理”演变成为通过政府和执政党管理的“大政府”模式[3]。这种“权威统治”的施政模式，由于自身缺乏活力，提供的公共服务单一而脱离实际，难以适应时代的发展要求。此外，我国封建社会历史漫长，相当一部分政府官员“官本位”的权利观比较浓重，在提供服务的过程中不以群众为主体，也导致了服务质量低下等问题。

（二）市场机制初步引入

改革开放以后，我国率先在经济领域引进市场机制来调配资源，进而实行了以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的社会主义经济体制，打破了原有的一元化结构，形成了社会利益结构的“碎片化”，对个人的关注成为人们利益诉求的出发点。个人利益从以前的服从整体利益演变成实现国家利益的同时充分考虑个人利益。随着那时我国公民权利的普遍发展，公民的权利意识也取得了长足的进步[2]。广大公民原本潜在的公共需求逐步转变成为巨大的现实要求，这就要求政府提供公共服务的内容和方式需随之调整。为了与不断深入的经济改革相适应，政府对公共经济资源的配置也在发生变化。尤其是在1994年财税体制改革后，中央政府和各级地方政府在划分公共事务边界的基础上，打破了过去由中央政府统一计划、筹集、分配公共经济资源，提供公共产品和服务的模式，构建了中央与地方政府在公共服务上权责划分的新框架。改革后，地方政府在决策、供给地方公共产品与服务方面的作用不断增强，政府公共服务效率明显提升。与此同时，政府在社会保障、基础教育、基本医疗、群众文化和公共设施方面都做出了相应的具体调整，也取得了一定的成绩。

然而由于经验的缺乏，一部分公共服务领域过分利用市场手段，简单套用经济领域和企业改革的经验，导致放权过度、约束不足、过分强调经济激励等，使得政府规划、投入以及监督等职能弱化，最终虽然政府的公共服务能力得到了提高，但竞争带来的负面效应使得公共服务的公益性明显弱化，服务发展和分布不均衡，可及性和公平性降低[4]。

（三）服务型政府与公共服务均等化

21世纪以来，在经济全球化的影响下，通过改革实现经济市场化、政治民主化、社会结构多样化，从制度层面改变政府与市场、国家与社会的传统关系模式，成为世界各国普遍认同的发展路径[3]。因此，“更好地治理，更好地服务”就成为各国政府改革的共同目标。与国际日益接轨的中国，在内外因素的共同作用下，也把提供优质的公共服务确立为政府改革新的价值取向。这一时期，经过前阶段经验教训的总结，我国公共服务的发展思路日益清晰。2003年7月16日，迟福林在《经济参考报》上的文章中提到了公共服务型政府，并从经济层面上说政府的存在是为了纠正市场失灵，为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场在资源配置中的基础性作用；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、教育和社会保障，确保社会健康发展[5]。2005年3月十届全国人大三次会议的政府工作报告中，温家宝总理强调指出，应努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、为企业和为社会公众服务，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是我国国家领导人第一次正式提出服务型政府的概念。经过几年的探索，我国的公共服务理念和实践取得了历史性的进步。特别是在党的十七大报告中明确提出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并且提出了公共服务均等化的具体要求。

在建设服务型政府理念的指导下，各级政府在职能转变方面都做出了有益的探索和实践。首先在思想观念上，原本遗留的“官本位”思想、权利本位观念被有效地遏制和转变。广大干部逐渐意识到为公民提供优质高效的公共服务是政府不可推卸的职能之一，公共服务意识普遍提高。其次，政府的公共服务能力有了明显的提升。我国许多重要的公共服务指标超过了发展中国家乃至世界的平均水平，公共服务质量和水平得到了显著提高，社会管理和公共服务职能不断完善。特别是在十七大提出“公共服务均等化”的概念后，自2008年起，政府全面加强农村的公共服务体系建设，把改善农村民生作为工作的重点，公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，使得农村逐步建立学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的生活保障体系。这些举措为缩小城乡公共事业发展差距，提高农民生活质量做出了重大贡献。再次，针对前阶段一些公共领域过度市场化的问题，政府明确了自身与市场在资源配置中的职责和范围。政府逐渐从竞争性产业部门和私人产品生产领域退出，集中资源加强对基础设施、社会保障等公共领域的建设投入。就此，党的十八大报告对此前政府公共服务和社会建设方面的工作进行了肯定。经过各级政府的不懈努力，我国公共服务水平显著提高，基本公共服务均等化总体实现。教育、医疗、养老和社会保障与救助等人民群众最关心的问题在此阶段都有不同程度的改进，为保持社会和谐稳定做出重要贡献。

三、我国政府公共服务能力发展的瓶颈及对策

（一）经济发展过程中的“唯GDP论”

改革开放以来，我国经济发展迅速，高速的工业化和城市化进程为国家带来了巨大的财富，社会发展水平也不断提升，GDP一跃成为最有话语权的词汇，以经济增长为导向的政绩考核指标体系应运而生。这一体系简单地把GDP的增长直接与政府的政绩挂钩，故而逐步形成了片面的“唯GDP论”。在这一导向下，各级政府对经济增长过度追求，把大量精力和财力用于促进GDP增长、盲目建设面子工程和追求短期效益上，而忽视了整个社会的全面发展，把公共服务和政府公共服务能力的提高视为是乱花钱和发展的“包袱”而不愿意增加投入。针对这一现象，中央党校吴忠民教授早在2005年时就曾形象地指出，“中国现在每年用于类似于社会保障、义务教育、公共卫生等基本民生方面的公共投入在GDP当中所占的比例极低，在各个国家当中倒数第一；而用于行政、豪华性公共建设的公共投入在GDP当中所占的过高比例却是世界第一。现在，中国一种常见的、形成明显对比的现象是，每逢涉及基本民生问题时，资金的筹措难乎其难，但是一旦要搞大型豪华型建设时，资金就像呼风唤雨一般汇聚起来”[6]。在此影响下，经济发展与社会公共事业发展的不平衡带来的不利影响开始显现。时至今日，虽然人们已经开始对此问题进行反思，但是对其紧迫性还是没有深刻的认识，“唯GDP论”成为我国政府提升公共服务能力的一大瓶颈。

针对这一现象，政府应及时废除以GDP为取向的政府业绩评价体系，将工作重点逐步转移到加强公共服务能力建设上来。首先，应积极转变发展观念，强化公共服务的意识，建立服务型政府。党的十六届三中全会就提出“以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观，要求树立“以人为本”的执政理念。党的十八大报告中也提到“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。因此，为人民群众提供公平、优质、高效的公共服务是政府及其工作人员不可推卸的责任。其次，以往GDP指标之所以被追捧不仅是因为一方面它能体现经济总量的增长，另一方面是其便于量化，投入产出在短期内可以显现在数字上，体现在政绩中。而政府所提供公共服务和产品的好坏则长期以来没有统一的量化参照指标，致使这方面的投入不能在政府政绩中得到全面体现，从而被冷落。因此，各个地方政府在思想上确立了“服务为民”的理念后，更要根据地方实际，建立和完善标准化的公共服务体系，依据法律法规规定公共服务的标准和流程，进而最终确立一套行之有效的公共服务量化考核体系，尽早将其纳入政府业绩评价体系，并且应加大公共服务成果在政府评价体系中的比重。这样做不仅可以提高政府公共服务的效率，进一步增强政府政务的透明度，更重要的是，能够激发政府在公共服务方面的积极性和主动性，从制度上解决地方政府对于提高公共服务质量缺少原生动力的问题。

（二）财税体制改革后中央和地方、地方各级政府之间的关系存在问题

自1994年财税体制改革后，地方政府和中央政府划分了公共事务的范围，进一步规范了各级财政支出的额度，逐步构建了我国分级财政体制的基本框架。“我国各级政府在分税制的制度安排下，按照规定的事权、财权以及政府间转移支付的项目和数量各司其职，各负其责，各自编制和执行自己的财政预算，确定各自公共服务的数量与结构。[7]”

分税制的实施，对中央政府而言客观上提高了其宏观调控的能力，缓解了中央财政的困难，但是随之出现了地方财权上移、事权下移的现象；对地方政府而言，财税改革给予了地方政府在公共服务的供给和建设方面更大的自主权，但同时也使地方政府需要承担更多的公共服务责任，尤其是作为直面基层群众的市县级政府，需要自谋资金去面对和缓解社会公共服务和产品的供需矛盾，压力和责任是前所未有的。众所周知，政府提供公共服务、提升公共服务能力，投入是关键。然而由于财权的上移，地方政府相关的财政支出严重地依赖上级政府部门的财政支持[8]，地方政府与上级部门普遍存在着信息不对称、权责博弈等情况，造成公共服务资金投入不足，严重影响了地方政府公共服务能力的发展。

因此，在全面建设小康社会的新时期，政府在制定总体财政计划时应加强对公共服务的投入，保持一定比例并逐年提高，加大监督力度确保财政资金的合理使用。与此同时，政府还需以公共服务为导向，进一步深化财政体制改革，形成责权分明、权责统一的公共财政保障体制，“理顺中央和地方以及地方各级政府间的关系，正确界定中央与地方以及地方各级政府在公共服务供给方面的事权、财权，使事权和财权相对称”[9]。在中央层面，全国性或跨地区的公共服务和产品，由中央提供资金的保障，并进一步完善含税收返还、一般性转移支付、专项拨款在内的财政转移支付制度。在地方层面，一方面，通过税制的改革，使得地方拥有稳定的收入来源，增强地方政府的财力；另一方面，调整地方财政支出的结构，加大对地方公共服务事业的投入，并加强对资金使用的监督和管理，以提高公共财政投入的效率和效益。

（三）监管和问责机制的缺失

政府作为公共利益的代表，不仅要履行提供公共产品和服务的基本职能，而且要高效率、低成本地履行好职责，使公共投入与产出达到最佳的比例，让社会经济发展的成果更好地惠及每个公民。然而由于缺乏有效的监管和问责机制，长期以来，政府部门普遍存在重投入、轻产出的倾向。在开展工作时，只管完成投建任务，不进行成本核算，不考虑效益产出；有些地方盲目或重复扩建公共项目，造成国家资源的极大浪费；还有部分政府部门为了推责任、卸包袱，把一些公共服务轻易地以社会化的方式推向市场，之后便不闻不问。这些行为忽视了公共服务应坚持由政府主导，经实践证明有效的领域才能引入市场机制的基本原则，直接导致了公共服务质量的下降。

因此，要求政府尽快建立起健全的监管和问责机制的呼声就越来越高。然而建立这一机制的前提是迅速有效地建立和完善前文所提及的“量化”的公共服务标准化体系。因为只有建立了具可操作性和易衡量的标准后，才能为相应的监管和问责提供有力的客观依据。此外，就监管机制而言，政府应改变旧有行政管理的单一模式，拓展监管渠道，实现多层次和多元化的监督。例如通过政府网站、市长信箱、热线电话、官方微博等方式，鼓励广大人民群众参与到与政府的互动中来，以便政府能够及时收集到最真实的意见和建议，提高公共服务的有效性。在问责机制建立的过程中，政府应依据科学的绩效评价方法，加大公共服务在评估体系中的权重，并把人民满意度也列入其中。在对公共服务的过程和结果进行全面、透明、公正的评估后，政府就其结果来决定相关责任部门的业绩和相关官员的工资、福利和升迁。

综上所述，经过几十年的经验累积，我国政府转变了旧有的观念，摸索出积极构建“服务型政府”的公共服务发展思路，公共服务能力大幅提升。为了更好地满足人民群众日益多元化的公共服务需求，各级政府还须克服发展理念、财政体制、监管问责等方面的问题，进而确保我国经济和社会公共事业的协调发展。

[1]郭蕊，麻宝斌.全球化时代地方政府治理能力分析[J].长白学刊，2009（4）：67-70

[2]张润泽，张连英.地方政府公共服务能力生长的动因分析[J].行政与法，2007（1）：11-13

[3]孙涛，刘颖.全球化时代的政府角色与服务型政府建设[J].天津社会科学，2006（1）：50-55

[4]上海市教育科学研究院.公共服务与政府职能转变[EB/OL].（2011-06-20）[2012-08-02].h ttp：//w ww.cnsaes. org/homepage/html/shanghaishijuecezixunw eiyuanhui/2011nianh ui/5325.htm l

[5]迟福林.适时推进公共服务型政府建设[N].经济参考报，2007-07-16（8）

[6]吴忠民.应突出而不是兼顾社会公平问题[N].中国经济时报，2005-08-28（2）

[7]申锦莲.地方政府公共服务能力建设探究[J].行政与法，2010（7）：84-87

[8]金文哲，王谦.新时期中国地方政府公共服务能力建设思路探析[J].理论月 刊，2011（2）：79-81

[9]张武强，汪雷，王蕙.基层政府公共服务能力：影响因素及对策分析[J].江西 社会科学，2009（5）：192-196