论民诉法修改后检察机关面临的机遇、挑战及对策

许志鹏

（福建省人民检察院民事检察处，福建福州 350013）

论民诉法修改后检察机关面临的机遇、挑战及对策

许志鹏

（福建省人民检察院民事检察处，福建福州 350013）

此次民诉法的修改，在民事检察监督环节，对监督范围、监督方式、监督手段的规定均有所突破。修改后的民诉法给民行检察工作既带来了新的机遇，也带来了新的挑战。面对新民诉法实行之后所形成的新的工作形势，检察机关应当采取有效措施积极应对，使民行检察工作在新的历史起点上取得更加合乎诉讼规律的理性发展。

民诉法修改；民事检察；机遇；挑战；对策

一、民诉法修改后检察机关面临的机遇

2012年 8月 31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了民事诉讼法修正案，并决定于2013 年1 月1 日起施行。这是继2007年民诉法“小修”之后的一次“大修”，修改内容涉及面广，既创设新的法律制度（如公益诉讼制度、小额诉讼制度等），又完善了原有的诉讼程序（如简易程序、审判监督程序等）。全国人大法工委在《民诉法修正案说明》中明确指出，此次民诉法修改的重点内容之一就是通过增加监督方式、扩大监督范围以及强化监督手段进一步加强检察机关对民事诉讼活动的法律监督工作。因此，修改后的民诉法扫清了一些长期以来困扰民行检察工作的法律障碍，给检察机关民事检察工作带来了新的发展机遇。

（一）首次明确规定检察机关有权对民事执行活动和调解活动实行法律监督

民事执行，是指人民法院执行机构运用国家强制力，依照法律程序，采取一定的强制措施，迫使拒不履行生效法律文书义务的当事人履行义务，从而保障生效法律文书得以实现的活动。[1]民事执行检察监督是指人民检察院对人民法院民事执行全过程所进行法律监督活动。[2]民事执行检察监督问题是法检两家存在着较大争论的法律问题。[3]法检两家争议的焦点在于：检察机关是否有权对民事执行活动进行法律监督。具体而言，我国修改前的民诉法第14条中的“审判活动”是否包括执行行为。中央政法委在2005年专门下发了关于切实解决人民法院执行难问题的通知，明确要求“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。2011年3月，“两高”经过反复的沟通协商，对检察机关对执行活动的监督达成共识，联合下发规范性文件，确定了在部分试点地区开展执行监督试点工作。修改后民诉法第14条明确规定：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督；第235条明确规定：人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。这些巩固了司法体制改革的成果，结束了法检两家在民事执行检察监督问题上的争议，为检察机关对法院执行活动的监督工作扫清了法律上的障碍。

修改后的民诉法也将调解书纳入了民行检察监督范围，第208条规定地方各级检察机关发现同级法院调解书有损害国家利益、社会公共利益情形的，可以向同级法院提出再审检察建议；也可以提请上级检察院抗诉。对于违反当事人自愿原则的调解书，检察机关无法以抗诉的手段进行监督，但可以向同级法院发出（再审）检察建议要求予以纠正。

（二）明确规定检察建议的监督方式，实现检察机关对同级法院生效裁判的监督

修改后民诉法第208条第2款规定：地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。修改前的民诉法规定检察机关对法院生效裁判的监督只能“上抗下”，即只有上级检察院对下级法院的生效裁判有抗诉权，检察机关对同级法院的生效裁判没有抗诉权，只能提请上级检察院抗诉。这种“上抗下”监督方式的明显弊端是抗诉审查环节过多、审查时间过长，不符合诉讼效率原则，使部分申诉人在漫长的等待中逐渐丧失对检察机关的信心。为了改变这种状况，立法机关根据近年来的司法实践成果，在修改后的民诉法中明确规定了检察建议这种同级监督方式，实现了与抗诉程序的衔接。

（三）民事检察监督增加检察建议新方式，监督范围从事后监督拓展至事中监督

修改前的民诉法规定，检察机关行使监督权的法定方式是抗诉。这一立法规定不能适应司法实践中需要：当前涉及民事审判的申诉案件数量日益增多，案件类型复杂多样，抗诉不可能监督纠正所有的错误裁判和违法行为。全国各级检察机关根据监督实践的需要，创造性地探索检察建议、检察和解、纠正违法通知书等监督方式，其中检察建议的监督方式由于实现了同级监督，有利于实现监督的即时性，满足了司法效率的要求，并且这一监督手段经过多年的实践磨合已被人民法院所接受。修改后的民诉法吸纳了检察建议监督方式。

修改后的民诉法第14条规定：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。修改后民诉法的规定将检察机关的事后监督拓展到了事中监督，即对民事诉讼过程的监督。检察机关认为法院的审判活动存在违法情形，可以向法院提出检察建议，要求法院纠正错误或者要求法院采取合法的审判行为。

（四）明确规定检察机关有权进行调查核实，增加了监督手段

修改后的民诉法第210条规定：人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。修改后的民诉法赋予了检察机关调查核实权，这是很有必要的。司法实践中许多案件由于各种复杂因素的介入，当事人通过自力救济的行为无法查证，在遇到相关事实无法核实的情况下，只能做不抗诉或者终止审查处理。需要明确的是，调查核实权以被调查人自愿配合为前提，不能采取强制措施调查取证。

（五）抗诉无须依当事人申诉的问题得到进一步确认

修改前的民诉法规定人民检察院“发现”有规定的情形时应当提出抗诉，人民检察院启动抗诉程序是依职权进行的，不以当事人申诉为前提，具体来说，对于涉及社会公共利益可能存在错误的判决、裁定，如存在严重的程序错误有损国家法制的判决、裁定以及双方当事人恶意串通损害国家利益和社会公共利益的判决、裁定，人民检察院应当主动干预，依职权启动监督程序。[4]但是，许多理论界及实务界人士却认为当事人的申诉是检察机关启动抗诉程序的必要前提，尤其是最高人民法院的一些司法文件作出了限制性规定，如申诉人撤诉或按撤诉处理的，抗诉机关应撤回抗诉，不撤回的裁定终止诉讼。修改后的民诉法第208条对检察机关的抗诉继续使用“发现”一词，确认了人民检察院行使抗诉权不以当事人的申请为前提。修改后的民诉法对启动再审程序是依当事人的申请还是依职权的划分只适用法院，对检察机关并无限制。因此，在以后的民事检察工作中确认这一观念，避免受一些不正确认识的干扰，在涉及公共利益等特定情况下，无论是否有当事人申诉，一旦发现可以依法抗诉。

（六）对当事人向检察机关提出申诉的期限未作限制性规定

修改后的民诉法对当事人向法院申请再审的期限作了缩短的规定，把二年的申请再审期限缩短至6个月。但修改前和修改后的民诉法对当事人向检察机关申诉的期限都未作规定。从法理上讲，法无明文禁止公民就可为，申诉权是公民的一项权利，只要没有法律期限上的明确规定，公民的申诉期限就不受限制，但最高人民法院的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》却作出了公民超过两年向检察机关申诉，检察机关抗诉的法院不受理的规定，这不仅是对公民权利的剥夺，也是用审判权对检察权的干涉，是不合法的。修改后的民诉法对当事人向检察机关提出申诉的期限仍未作限制性规定，这说明立法机关并不赞同对当事人向检察机关申诉做时间上的限制。

（七）公益诉讼制度首次写入民诉法，作为社会公共利益维护者的检察机关可以有所作为

中国政法大学肖建华教授在接受《法制日报》记者采访时说：“公益诉讼是此次民诉法修改的一大亮点”。在国家利益和社会公共利益受到损害时，应当由适格的民事主体提起诉讼。法律规定的缺失，必然导致诉权主体的缺位。修改后的民诉法赋予有关机关和社会团体诉权主体的资格，在完善我国当事人制度的同时建立了对国家利益和社会公共利益的司法保障机制。在此次民诉法修改之前，实务界一直对公益诉讼制度进行了坚持不懈的探索和尝试。如1997年，河南省方县人民检察院作为原告，向方城县人民法院提起民事诉讼，要求确认一起明显低于市场价格出售国有资产买卖行为无效，该诉讼请求获得了法院判决的支持。

修改后的民诉法第55条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。全国人大法工委副主任李适时对这项修改作出说明：“这样规定，既可使公益诉讼在我国适度展开，有利于社会进步，同时也能保障公益诉讼有序进行”。在现行法律体系中，《海洋环境保护法》规定，海洋环境监督管理部门有权代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。虽然目前的《环境保护法》、《消费者权益保护法》等相关法律尚未明确赋予检察机关公益诉权，但其作为社会公共利益的维护者，应当在公益诉讼中有所作为，应当继续推进实践中已推行的督促起诉和支持起诉工作。

二、民诉法修改后检察机关面临的挑战

此次民诉法的修改虽然增加了民事检察的监督方式、扩大监督范围和增加监督手段，但是也给民事检察工作提出了新任务和新要求，民事检察工作面临不少挑战。

（一）民事检察监督的前置程序可能导致检察机关受理的民事申诉案件数量下滑

修改后的民诉法第209条规定：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉：人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。在此次民诉法修改过程中，有意见认为不应当设置向检察机关提出再审检察建议和抗诉的前置程序，认为这一规定不符合强化民事诉讼法律监督的价值取向，不利于当事人申诉权的保护，不利于检察机关进行民事诉讼监督。但立法者认为“实践中不少当事人既向人民法院申请再审，又向人民检察院申请抗诉。为更好地配置司法资源，增强法律监督实效，有必要明确当事人申请再审检察建议或者抗诉的条件”。设置民事检察监督前置程序的直接影响是民事申诉案件数量有可能下滑，造成进入检察机关监督视野的民事申诉案件进一步减少。

（二）明确规定检察机关审查民事申诉案件期限的做法可能导致民事检察部门办案压力的增加

修改前的民诉法对检察机关审查申诉案件的期限并未作出明确的规定，只有在《人民检察院办理民事行政抗诉办案规则》里规定，最初受案的检察机立案审查期限是1个月，立案后审查期限是3个月，提请抗诉后，上级检察院再次审查的期限仍为3个月，这样，在理论上，一个案件经检察机关的两级审查，可以有7个月的审查时间，而且在实践中，如果加上不计入审限的调卷、送达期限，则审查时间会更长。修改后民诉法第209条明确规定：人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或不予提出再审检察建议或者抗诉的决定。三个月的审查期限加大了民行检察部门的办案压力。

（三）民行检察部门办案工作任务的“倒三角”问题和上下两级检查院职责不清问题仍然突出

修改后的民诉法第208条仍然规定地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，符合法定抗诉情形的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。这种立法上“上抗下”的规定导致了民事检察工作“倒三角”现象比较突出：一方面，上级院案件办不完，人力不足、案件积压等问题突出；另一方面，基层院可办案件较少，案源明显不足。

根据“上抗一级”的原则，人民检察院对同级人民法院作出的生效判决应当提请上一级人民检察院抗诉。下级人民检察院在审查申诉案件过程中，在审查申诉人提交的材料，决定立案后进行书面审查，经过承办人阅卷审查提出个人意见，认为有抗诉必要的，经处（科）务会讨论，报检察长审批或经检委会讨论，最终作出抗诉决定。两级院在审查案件的程序、内容以及方式并无不同，上级院不会因为下级院已经审查完毕而在程序上有任何减省，这使得下级院的审查实质意义不大。这样的程序设计导致了上、下级人民检察院的职责权限不清，导致上、下级人民检察院在办理提请抗诉案件中分工的混乱，容易导致工作无人负责、相互推诿的乱象，不利于调动下级人民检察院工作的积极性和主动性，[5]同时下级院及其案件承办人容易产生对上级院的依赖心理，办案责任心不强，把案件抗诉是否准确的责任推给上级院，影响了办案的效率与质量。

（四）检察机关检察建议权和调查核实权缺乏可操作的具体规定

虽然修改后的民诉法第208条第3款规定，地方各级人民检察院对审判监督程序之外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。但此条的立法寓意不太明确，究竟是对事的监督还是对人的监督？容易把检察机关办理的诉讼违法情形监督案件与查处民事审判人员、执行人员涉嫌职务违法犯罪案件相互混淆。提出检察建议后，法院应当在多长的时间内予以答复并纠正违法行为；如果法院长期不予答复或者法院确有错误却不予纠正时，检察机关怎么办？这些问题在立法上没有解决，将使检察建议的监督实效大打折扣，也会造成法检之间的相互扯皮甚至冲突。

修改后的民诉法第208条第1款、第2款规定了人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，可以提出再审的检察建议。但对人民检察院以何种程序和方式提出再审检察建议、法院对再审检察建议如何审查、法院对再审检察建议不予审查如何处理等均没有作出明确规定，不利于法检两院在司法实践中的操作。

修改后的民诉法第210条明确规定：人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。但对检察机关在调查核实过程中所形成证据的法律地位没有予以明确规定。如检察机关调查取得的证据能否作为抗诉条件中的“新证据”，能否作为再审法庭认定案件事实的依据？如果检察机关调查取得的证据没有明确的法律地位，将会导致再审法庭对这些证据不重视，可以予以审查，也可以不予审查，即使审查后不予采纳也无需在判决书中载明不予采纳的理由，最终影响检察机关调查取证的实效。

（五）民事执行监督范围、监督方式等问题未予明确规定

修改后的民诉法第235条仅仅规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，但对监督对象、监督方式等重大问题却未予以明确规定。这必然给执行检察监督工作带来诸多不便和困难。如执行检察监督对象包括哪些；人民法院所有执行裁定、决定和执行行为是否都属于检察机关的监督范围；对法院的执行裁定能否适用抗诉程序；检察机关的监督是否包括抗诉、检察建议、纠正违法通知等多种方式，还是仅能以检察建议的方式予以监督；法院对检察机关提出的执行监督检察建议负有什么样的法律义务等等。这些问题都是近年来法检两家争议颇多的问题，如果立法上不予以明确规定，法检两家之间的冲突仍无法完全消除。

（六）民行检察队伍的素质和人员配备与面临的新任务和新要求不相适应

修改后的民诉法赋予了检察机关许多新任务，如参与公益诉讼、开展执行监督、诉讼违法情形监督、调解监督等工作；也提出了许多新要求，如调查取证权的规范行使，审查申诉案件期限为三个月等等。任务繁重、办案压力大、法律监督要求高，将是民行检察部门在新民诉法实行后面临的新工作形势。但目前民行检察队伍的素质和人员配备数量与新的工作形势明显不能相适应。检察机关“重刑轻民”的传统观念依然没有得到明显改观，民行检察部门普遍存在年龄结构偏大、监督能力不强、人员配备数量不足、人员流动频繁等问题，无法形成一支高素质、人员配备整齐的稳定队伍。

（七）检察机关如何参与民事公益诉讼仍有许多问题尚未解决

根据修改后民诉法第55条的规定，法律规定的机关和有关组织是提起民事公益诉讼的适格主体。检察机关是否属于“法律规定的机关”呢？笔者认为，宪法和相关法律均规定检察机关系国家法律监督机关，国家利益和社会公共利益的维护应当是法律监督的应有之义，因此，检察机关应当是民事公益诉讼的适格主体。但检察机关应当作为提起民事公益诉讼的第二顺序主体更为合理，也就是说，对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，检察机关应当先行督促法律规定的有关机关或者社会团体向法院提起诉讼，督促未果或者没有适格主体的，检察机关可以向法院提起诉讼。法律规定的有关机关或者社会团体向法院提起民事公益诉讼时，检察机关也可以向法院出具《支持起诉意见书》支持其起诉。

但是，检察机关如何参与民事公益诉讼，还有许多问题尚未解决，如检察机关提起民事公益诉讼的适用条件及案件范围；检察机关在民事公益诉讼中的地位；检察机关在公益民事公益诉讼中的权利（力）和义务；民事公益诉讼判决效力范围等等。

三、新民诉法实行后检察机关应当采取的对策

（一）充分认识民诉法修改的重大意义，认真学习贯彻新民诉法

此次民诉法的修改在某些领域扩张了民事检察监督权，丰富了监督内容，强化了监督手段，同时也对检察机关再审检察建议权和抗诉权做了一定的限制，如对当事人向检察机关提出申诉设置了前置程序。因此，新民诉法的实行对于检察机关依法履行法律监督职能，推进民事检察工作健康持续发展具有十分重要的作用。当前，应当根据民事检察的工作要求，采取举办业务培训班、召开研讨会、专家授课与实务训练相结合等方式，采用集体学习与自学相结合，认真研读民诉法，确保每位民行检察干警都能掌握好新民诉法内容规定，为贯彻落实好新民诉法，切实履行民事检察工作打下坚实法律知识基础。

（二）最高检、最高法应及时修改、出台相应的司法解释，确保新民诉法的正确实施

新民诉法对一些法律制度的规定是比较抽象和概括的，缺乏可操作性，“两高”司法解释对正确理解和统一适用新民诉法具有重要意义。目前，比较急迫的是最高检应当根据新民诉法的规定，对《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》进行全面的修改，以有效地指导地方各级检察机关民行部门依法开展法律监督工作。另外，最高检应该与最高法协商，重点解决以下问题：一是及时清理与新民诉法规定不一致的司法解释，包括最高法单独制发的司法解释和“两高”会签文件。二是检察机关提起民事公益诉讼的具体范围、程序、调查取证、诉讼费用、法律后果等问题。三是执行检察监督、诉讼违法情形检察监督的范围、方式、效果。四是检察机关调查取证权的行使原则、条件、法律后果等等。五是明确检察人员出席再审法庭的职责等等。

（三）及时转变观念，将法律监督延伸至民事诉讼活动的各个环节

此次民诉法的修改极大扩宽了检察监督范围，将检察监督延伸到民事诉讼活动的各个环节，包括事中监督和事后监督。全体民行检察干警应当及时转变原有的旧观念，树立全面监督的观念，积极作为，构建以抗诉为中心的多元化监督格局。结合新民诉法的规定和检察机关民行部门的实践探索，民事检察监督应当包括以下几方面业务内容：生效裁判、调解监督；诉讼程序监督；执行活动监督；违法行为调查；支持起诉；督促起诉（或称督促履行职责）；民事公益诉讼等等。

特别是基层院的民事检察工作，在民事检察工作发展全局中占有十分重要的地位。实现基层院民事检察工作职能的准确定位和科学转型，是加强和改进民事检察工作的重要环节之一。要调整民事检察的办案结构，逐步改变目前设区市院将二审生效民事判决、裁定、调解申诉案件交基层院办理的做法，促使基层院将民事检察的工作重心转变到提出再审检察建议、民事执行监督、诉讼违法情形监督以及探索办理民事督促起诉、支持起诉、公益诉讼案件等领域，实现基层院民事检察工作的科学转型。要结合基层院所处的区位地理优势，有针对性地打造出本地区民事检察工作的特色和亮点。

（四）采取有力措施，畅通申诉案源，稳定办案数量

案源直接体现民事检察监督的价值，只有保持适度的监督规模，才能达到有效的监督效果。解决案源问题，可以从几个方面入手：一是广泛宣传民事检察职能，加强与有关部门的横向联系。通过与律师事务所、法律援助中心、环境保护局、民政局、国土资源局等部门共同召开座谈会，介绍民事检察工作情况，加强沟通协调，交换工作信息，建立横向工作联系机制。二是建立健全检察机关内部职能机构工作联系机制。通过与刑检、自侦、控申、预防等部门互通信息，建立相互移送案件反馈机制，发挥检察权的整体效果，有利于及时发现有价值的案件线索。三是提高办案效率和质量，提升民行检察的法律监督能力和执法公信力，使当事人主动走进检察机关大门。

（五）建立上下级检察机关联合办案机制，形成办案合力

修改后的民诉法对检察机关民事抗诉案件的审限作出了具体规定，检察机关审查期限只有3个月，因此，检察机关构建民事抗诉案件审查机制，应当坚持公正与效率并重的价值取向。在信息化高度发达的今天，完全可以通过网上办案的方式，进一步缩短办案周期。通过发挥市院的工作主体作用，与基层院建立联合办案机制，市院民行部门和所属基层院民行部门的办案人员联合组成案件审查小组，市院发挥法律业务素养相对更好的优势，基层院发挥掌握的案件信息更为全面，更容易联系当事人以及调查取证的优势，同时开展抗诉案件审查工作，有利于进一步核实案件事实，为省级院对二审生效裁判的监督打下坚实的基础，从而促进案件审查效率和审查质量的提高。

（六）提高民行检察干警法律素质和监督能力，稳定民行检察队伍

民行检察干警要加强学习民商事法律知识，努力提高自身法律实务能力，以适应新民诉法实行后工作实践的现实需要；要不断研究新情况，提出新问题，找准工作的出发点和落脚点，提高自身法律监督能力和水平。

建立一支稳定的、敢于监督、善于监督、有效监督的民行检察队伍是当前各地民行检察部门需要解决的重要问题。法院系统经过几十年的建设已形成了一支业务素质较高的法官队伍，他们通晓民事、行政审判和执行的业务知识，而我们这支监督法官执法的民行检察队伍从组建至今不过二十年左右时间，工作人员大部分是从内部其他部门抽调组成的，就是这种组合也经常今天合、明天分，人员的流动过于频繁，没有形成一支稳定的、具有专业知识的“专家”型监督队伍。因此，检察机关应当以新民诉法的实行为契机，采取有效方法，切实建立起一支高素质、稳定的民行监督队伍。

[1] 童兆洪. 民事执行权研究[M]. 北京: 法律出版社, 2004: 25-26.

[2] 谭秋桂. 民事执行法学[M]. 北京: 北京大学出版社, 2005: 266.

[3] 沈德咏. 中国强制执行制度改革——理论研究与实践总结[M]. 北京: 法律出版社, 2003: 60.

[4] 陈剑虹, 李赞. 办理民事行政抗诉案件重点与方法[M]. 北京: 中国检察出版社, 2008: 13.

[5] 王俊. 检察理念与执法规范[M]. 北京: 中国检察出版社, 2006: 307.

（责任编辑：陈 驰）

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A

1674-8557（2012）04-0114-07

2012-11-12

本文系福建省人民检察院2012年检察理论重点研究课题的部分研究成果。

许志鹏（1970-），男，福建浦城人，法学博士，福建省人民检察院民事检察处副处长，江西财经大学民商法研究所兼职教授，中国检察学会检察基础理论研究专业委员会理事。