行政信访制度的司法化与非司法化研究

2012-08-15梁开斌

海峡法学 2012年4期

关键词：事项司法程序

梁开斌

（福建工程学院法学系, 福建福州 350108）

行政信访制度的司法化与非司法化研究

梁开斌

（福建工程学院法学系, 福建福州 350108）

学界关于行政信访制度的激辩重心已经从存废之争转为优化之争。中国行政信访制度的存在与发展离不开相应的社会土壤，行政信访制度的法制化进程不应脱离社会的实际而随意跨跃式前进。应当针对行政信访制度的独特纠纷解决机能，作司法化和非司法化并行的双轨制设计。

行政信访；司法化；非司法化

在我国多元化纠纷解决机制中，行政信访极富特色。许多研究者注意到，行政信访制度在追求实体正义时有忽略程序正义之虞，可谓“法治之敌”。相对于偏重程序正义的法律救济来说，行政信访制度又是维持社会和谐的一个重要稳压器，可谓“法治之友”。在2000年左右，人们曾激烈辩争行政信访制度的存废。时至今日，学界基本达成共识，认为行政信访制度在相当长一段时期内仍有其存在的必要性。[1]存废之争尘埃落定后，如何让行政信访制度走上法制化轨道则是一项不容回避的重大课题。

一、行政信访工作之殇

中国行政信访制度在发扬民主、了解民情、化解矛盾、解除民忧、接受公民监督和提供决策参考信息等方面发挥了重要作用。但自20世纪90年代中期以来，行政信访的发展似乎背离了设计者初衷，出现了以较大规模群体访和表达形式激烈的个体访为标志的持续十几年的信访高潮。[2]近来，行政信访总量虽有所回落，但其所面临的紧张压力并未得到根本缓解。

（一）行政信访机构、行政机构和司法机构关系的失衡

1．行政信访机构没能获得应有的权威。2005年5月1日起施行的《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第6条规定了行政信访机构的六项职责。既有实践中，大多数行政信访机构的第1、3、5项职责履行的较好，第2、4、6项职责则可谓差强人意。究其因，第1、3、5项所规定的内容偏向于信访事项的程序处理，行政信访机构依凭自身努力即可完成。第2、4、6项职责的履行，多有涉及行政信访事项的实体处理，行政信访机构对此多是有心无力，需将其转送给对口的行政机构。长此以往，行政信访机构事实上沦为行政信访事项中转站。有学者尖锐地指出，“目前信访机构的职权仅仅限于转办权和督办权，但是社会民众对这项制度寄托了太多的期望，使信访制度承担了过重的社会责任”。[3]而且，行政信访机构对信访案件所拥有的督办权，也多是有名无实。①[4]

2．行政机构的权威被过分依赖。在行政信访事项的处理中，为保证社会稳定，许多地方出台了“领导包案制”和“大接访”制度。不言而喻，这种做法突出了行政机构的权威，更强调了行政机构领导人的权威。[5]从实际效果看，此时强调领导者权威，会产生正反两方面的影响：积极的一面是，许多行政信访案件确实由于领导人注意而迅速妥善地得以解决；消极的一面是，包案制的实际运行存有很大问题，“有的领导包案不办案，办案不结案；有的原办案责任部门和责任人责任心不强，把问题推向上级、推向同级信访部门；有的对明显错案或重大失误案件责任人追究不力”。②此外，“大接访”制度并非一项常设性制度，它的间或运行能解燃眉之急，却不能彻底正本清源。

3．司法机构权威受到严重挑战。实践中，有一部分民刑案件当事人，在正常诉讼程序结案后，并不满意判决结果。为了翻案，当事人及其亲属往往通过各种渠道，将诉求反映到人大和政府的行政信访机构，要求其过问既定判决的正确性。这其中，又有相当一部分案件得到人大和政府机构的关注，并以质询案等形式，要求人民法院重新审理这些案件。实际上，这些案件的判决往往涉及许多复杂法律条款的适用，而人大和政府机构的相关人士未必熟悉相关法律。由于各级人民法院工作报告须经同级人民代表大会通过，其在财务上又受制于地方人民政府的拨款预算，因此，法院对于此两部门转送的质询案，必须给予高度重视，被动地敞开重审之门。如是，人民法院判决的既判力受到了严重挑战，法治秩序也可能遭到不合理干扰。令人欣慰的是，2007年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第179条进一步完善了再审程序。该规定有利于遏制各种提起再审之诉的无端事由，维护了人民法院判决的既判力。饶是如此，人民法院对于再审案件的启动，仍然受到非司法因素的不当冲击。

（二）过分推崇行政机构领导权威衍生的次要矛盾

1．信访人过于迷信领导者权威，导致缠访现象普遍存在。行政信访事项的处理，主要通过行政机构自查自纠的方式解决。因此，行政信访人与被信访人之间的关系，并不如诉讼中原被告双方那般具有强烈的对立性。由于缺乏居中行使裁决职责的第三方力量，信访事项往往难以得到令信访人满意的处理。实践中，行政信访人一级又一级上访，寄希望于某个包青天式的领导为自己主持公道。部分信访人坚忍地逐级上访和反复上访，直至自己的利益诉求得到满足，形成大量的缠访现象。

2．信访人并不信任行政机构的处理决定。在为数颇多的行政信访案件中，信访人要求推翻某个行政机构的既有决定，这很容易导致信访人和被信访人自始处于利益对立面。要求行政机构否定自身行政行为的正确性，无异于是让镰刀来砍刀把子。除此之外，在许多地方，行政信访人仅仅有权提出行政信访事项，但无法知悉该事项的具体处理过程。强势的行政机构、信访人对官官相护的担心、以及不透明的信访事项处理过程，信访人难以信任负责承办的行政机构会秉公处理相关事项。此时，信访人有一种矛盾心态：一方面，相信会有某个能为自己匡扶正义的行政权威的存在；另一方面，对具体处理案件的行政机构的权威性又难以认同。

3．行政机构对部分信访人迁就进一步恶化了行政信访秩序。行政信访是公众参与政治、推进行政法治的一条重要途径。但就行政法治而言，公众参与具有两面性。[6]意欲实现其正面作用，则公众在行政信访中对政治的参与，必须是一种有序参与。当前，在一些矛盾比较突出的信访案件中，行政机构对信访人无原则迁就，这反过来进一步恶化了行政信访秩序。

2005年的《信访条例》虽然缓解了近些年来的信访高潮，“但不能说脱胎换骨，因为它并未解决实际工作当中信访的制度设计和功能定位模糊的问题，因而有关信访制度的争议也没有因新《信访条例》的施行而停止”。[7]行政信访制度的改革依然是任重道远。

二、行政信访程序处理机制的司法化

（一）从领导者权威向程序权威的转变

行政信访事项处理机制意欲有效运行，应逐渐减少对领导者权威的倚赖，并充分借助程序的力量。众所周知，行政信访的显著特征就是它的非程序性。而这并不意味着信访没有规则，只是此种规则并非“是另有一套模糊的、变动的、特殊主义的‘潜规则’。这种‘潜规则’不是由某一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的”。[8]62在行政信访中，这些自生自发的程序有明显的人为烙印。导致这一现象的原因很多，但信访程序的不完善是首要因素。[2]105只有构建起全面客观的行政信访程序，努力实现从领导者权威向程序权威的转变，才能保证其作为救济途径的有效性。

（二）行政信访程序处理机制司法化的方向

1．行政信访机构程序主体职能的法定。在行政信访事项的处理中，行政信访机构是否有绝对权威，是信访事项能否得以妥善处理的前提条件。因此，行政信访机构的成员构成与职权配置至为关键。

（1）赋予行政信访机构以处理信访事项的实体权力。当前的行政信访事项处理，必须依靠行政机构自身对相关事项的决定。行政机构的这种特殊地位，实际上已经违反了“任何人不得成为自己事项的裁判官”这一基本法谚。为保证信访事项处理组织的中立地位，行政信访事项的调处人员应由作为第三方的行政信访机构的工作人员出任。

（2）树立行政信访机构处理信访事项的绝对权威。为保证行政信访机构工作人员处理纠纷的权威性，应尽可能降低行政信访机构对同级别大多数行政机构的依赖。这可以通过两个途径来完成：一方面，行政信访机构的工作人员可以和共同隶属于同一个行政机关的同级别的纪检委机构、监察机构的工作人员进行人力整合，甚至可以采用“一套人马，两块牌子”的做法。[9]另一方面，还可以大胆地考虑让行政信访机构的主要负责人，由同级人民政府的行政正职或副职负责人来担任。事实上，上述两种做法已经被一些地方行政机关所采用。

（3）保证行政信访机构对行政事务的参与。保持行政信访机构对同级其他行政机构的相对独立性，是为了维护行政信访机构处理信访事项的权威性。当然，行政信访机构的独立性地位不应当被绝对化。如果让行政信访机构获得完全独立的地位，无异于设立人民法院的分支机构。一种比较理想的画面是：行政信访机构的组成人员，既应当参与该行政信访机构所属行政机关及其各具体部门的政策调研，保持行政工作上一定的隶属关系；另一方面，行政信访机构的工作人员，在人事和财务方面能够不隶属于本级行政机关，而是直接隶属于上级行政信访机构。

2．行政信访工作程序流程的法定。在行政信访事项的解决过程中，必须保有程序的公开与透明。程序的公开宣示，能够起到客观的监督作用，在一定程度上抑制各种违规操作的空间。在程序的选择上，行政信访机构应当根据信访案件的不同情况，作出区别对待：①对于涉及面不广的、矛盾冲突不剧烈的、案情较简单的个体性行政信访事项，行政信访机构可居中以座谈会的形式召集信访双方来共同处理。②对于涉及到包含相同诉求的普遍性信访事项、群体性信访事项、矛盾特别剧烈的个体性信访事项，行政信访机构可以召集信访双方以及适当的群众代表或者媒体，以听证会的形式来处理行政信访事项，以期获得更好的社会效应。[10]③对于涉及到国家机密、商业秘密或者个人隐私等特殊情况，行政信访机构对信访事项的处理过程则不应当公开。

3．行政信访法律关系主体程序权利和程序责任的法定。（1）强化信访人的程序权利。信访人信访权的配置，是信访程序得以有效运行的首要环节。信访人的信访权，应当包括：信访事项的提出权、复查权、复核权、对话权、信访事项处理过程的知情权、获取书面处理决定权等一系列必要的程序性权利。（2）严格被信访人的程序责任。在我国的《信访条例》中，确有一些关于处理信访事项的程序性规定，但在实际操作中，程序责任意识并未普遍确立。《信访条例》第15条对涉讼信访和非涉讼行政信访进行了区分，并作了各自归口管理的规定。但实践中，该条例并没有得到严格的执行。（3）明确违反信访程序的责任。在《信访条例》第五章关于法律责任的规定中，其对违反信访程序的法律责任仅做了简单粗线条的概括，主要内容包括违反信访事项受理和登记的责任（第42条）、违反信访事项办结期限的责任（第43条）、隐瞒、谎报和缓报信访事项和信访信息的责任（第45条）。但是，对信访程序的违反可以有多种表现形式，《信访条例》仅仅列举了上述三种情况，无疑不利于信访程序机制的培育和发展。尤值一提的是，在诸项程序性违法中，那种不公开处理信访事项的行为会严重地伤害到信访人的程序利益，③[12]其表现形式是对信访人公开辩论权的剥夺。《信访条例》第31条规定了信访事项的公开处理，但是，该条规定并没有将其列为法定义务。又《信访条例》第16条可视为对“越级上访”的禁止性规定，《信访条例》中除了对越级上访人作“不予受理”的不利规定外，并无其他的进一步处罚建议。但实践中很多行政信访机构对进京越级上访者采取了一些法外措施，有的办起了限制人身自由的法制培训班，[13]更有甚者将信访人送进了精神病院。[14]而《信访条例》对于这种严重违反程序的做法，并无相应的责任性规定。

4. 行政信访事项范围确定方式的法定。在民事和行政审判中，审判对象范围的确定性是审判之基础，如此方可严格执行一事不再理和既判力制度，以确保审判的效率。这种让审判对象恒定的程序思维方式，应当得到行政信访理论和实践的充分关注和借鉴。依据《信访条例》第34条和第35条的规定，对依据“同一事实和理由”提出信访请求的，采用的是三级终局制处理方式。对此规定，应当注意以下三点：（1）对何为“同一事实和理由”，相关信访法规应当进行严格化的核心和边界界定；（2）对当事人依据“同一事实和理由”提起诉讼且审理终结的民行案件，行政信访机关不应再行受理同样的信访事项；（3）对信访人依据“同一事实和理由”进行信访且经三级终局制处理者，现行法律法规并未明确审判机关是否可受理当事人后续提起的民事行政诉讼，兹应得到立法上的明确答复。

（三）行政信访程序处理机制司法化的限度

行政信访程序处理机制的司法化是行政信访制度的一个重要改革方向。在行政信访程序的司法化过程中，既要注意对既有程序性规定的严格遵守，又要注意对一些内容失于宽泛的程序性规定进行严格界定，更要注意让那些事关程序的责任性规定落到实处。当然，在坚持行政信访程序司法化的同时，也应当反对那种将行政信访程序完全司法化的倾向。行政信访程序和民事诉讼程序有所区别，应当保持一定的灵活性。在程序的效率性和程序的确定性这两种价值的权衡中，行政信访程序的价值取向应当是优先考虑程序的效率性，适当兼顾程序的确定性。

三、行政信访实体处理机制的非司法化

有学者认为，行政信访制度的根本改革，就是要消灭行政信访，走上彻底的法治化道路。这意味着不仅仅要在程序处理机制方面实现行政信访的司法化，而且要在实体处理机制方面实现行政信访的司法化。行政信访制度是否要走上彻底的法治化改革道路，这实际上涉及到了行政信访事项上行政权和司法权的权力配置问题。

（一）理论界与实务界的态度

1．《信访条例》的规定。《信访条例》第31条和第32条是关于行政机关处理信访事项的实体性授权，而《信访条例》第21条还间接地规定了行政机关处理信访事项的排他性权力。从《信访条例》之规定看，《信访条例》对于行政信访事项的处理，并未留出司法权可以介入的空间。

2．最高人民法院的司法解释。最高人民法院在相关的司法解释中明确指出：（1）信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。（2）对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。④从该司法解释中可以明确地看出，行政信访事项当事人目前尚无法在人民法院中寻找到救济入口。

由上可知，我国行政机关和司法机关对于行政信访事项的最终处理权，保持着一致的态度，即由行政机关来作出最终的处理决定。

3．学界的态度

是否承认行政权对于行政信访事项最终决定权的讨论，在我国学术界表现为信访制度的存废之争。

（1）赞成派。有学者从正面大力褒扬信访制度存在的必要性，认为“中国信访制度一直发挥着抒发民情、消除民怨、改善政府与公民关系的作用”。[15]这派学者也承认，之所以能够让政府的行政部门来处理信访事项的实体性问题，“是因为信访人对行政机关提出的信访事项中，大多数是这些工作部门有权处理的问题，而且信访人提出的信访事项通常是由相关政府工作部门的违法失职或者不合理不公正行为造成的，再者也是目前相关立法对其职权配置的结果”。[16]

（2）反对派。持相反观点的学者认为，“信访权利是一种饮鸩止渴式的权利”。[17]“信访制度就是中国法治沙漠中那有限的水，它是会给人们一丝希望，但它不是也不应成为中国实现法治的救命稻草，甚至就是因为它的存在，也许人们就不那么迫切的需要去寻求法律的绿洲，反而使这丝希望阻碍了法治的脚步”。[18]反对派总体上认为，对行政信访功能的过分强化，就是不断撕裂正在建设中的国家法治。从目前的情况来看，反对派的声音日渐式微。

（3）渐进派。在赞成派和反对派之间，还有主张并不立刻废除行政信访制度，而是走渐进性改革道路的学者。他们认为，我国当下的信访实践根本不是人治的表现，而是法治的应有之义。[19]“在时机成熟的时候，我们可以借鉴瑞典首创、多个国家和地区的通行做法，建立申诉专员制度，将信访救济正式纳入法治的轨道”。[8]71第三类学者显然持有着一种比较温和的观点，也因此拥有了广大的支持者。但是，这些学者对如何实现中国信访制度的法制化转变，却是见仁见智，难以达成一致的见解。

（二）行政权与司法权的配置关系

行政信访事项的终局性解决，究竟是要依赖司法机构，抑或是行政机构？作者认为，对这个问题的思考不应当局限在行政信访领域中做狭隘的探讨，而应当深究行政权和司法权之间的权力配置关系。

1．司法权和行政权的不同特性。在社会的构架中，司法权和行政权有着各自不同的功能属性。司法权是带居中性质的裁判权，其主要功能在于为各种各样的权利提供最终的救济渠道，并审查和控制国家权力的使用，防止滥用国家权力侵犯个人权利。行政权是带管理性质的处事权。行政主体在实施行政行为时，其代表的是国家利益或社会利益，主要功能在于保证国家行政管理秩序的稳定与和谐。行政权和司法权目标指向的不同，决定了二者价值取向上的差异。行政权更加强调效率，兼顾公平；而司法权则是公平优先，兼顾效率。

2．现阶段司法权的克制。行政权不应当干预到司法权的行使，否则不利于司法的独立。同理，司法权对于行政权的不恰当干预，也不利于一个社会的良性发展。从我国现阶段的实际出发，必须允许大量内部行政行为、抽象行政行为和终局性行政行为的存在。在当前司法资源并不充裕的情形下，不应当轻率地让司法权介入到这些行政权的特定管理范围。

3．未来司法权功能的延伸。一个国家法治文明的发达与否，在很大层面上表现为司法权规制领域的扩展程度。“在美国，几乎所有的政治问题迟早都要变成司法问题，法庭成为日常政治的法治性渠道，成为教育人民的基本手段”。[20]“中国则是很多司法问题都会成为政治问题，行政信访成为国家治理的常规渠道”。[21]当然，这种情况也不可能一成不变，随着司法体系的进一步健全和发展，可以分阶段分批次地将行政信访机构的主管事项划至司法权的规制领域。

（三）行政终局解决方式的救济

考虑到我国的实际情形，仍然必须让行政权保有对行政信访事项的最终决定权。因此，《信访条例》规定了行政机关处理信访事项的三级终局制。三级终局制对于维护信访事项处理决定的稳定性有着极为重要的作用，但是，其也对一些被错误处理的信访事项无情地关上救济之门。

在行政法理论体系中，绝对的三级终局制，实际上和无效行政行为理论相悖。行政法学通说认为，行政行为一经成立即具有公定力，即行政主体作出的行政行为，除法律规定绝对无效的情况外，在被有权机构撤销之前，不论合法还是违法，都应推定为合法有效。[22]法的安定性原则要求赋予行政行为存续力，即使行政行为可能存在瑕疵；但在行政行为具有明显并且重大瑕疵的情况下，不应再适用法的安定性原则，而应当适用实质的正当性原则。为了解决“安定性”与“正当性“之间的矛盾，西方国家（主要是大陆法系国家）提出了补救性理论，即无效行政行为理论，并在行政程序法中确立了相应的制度。

所谓无效行政行为，是指那些形式上虽已存在，但因重大且明显违法，不待有权机构确认并宣告，自始、当然、确定地不发生法律效力的行政行为。[23]事实上，在任何一个国家，都会存在无效行政行为。无效行政行为的认定，必须以相应的法律为依据。在我国，就绝大多数行政信访案件的处理而言，完全可以依据相关的法律和行政法规来判定是否具有无效、可撤销或可变更的情形。当司法审查领域受限时，为了避免《信访条例》的三级终局制无意间成为那些显失实质正当性的行政行为可以安然潜伏的居所，应大胆地将无效行政行为的概念引入到行政信访制度中。具体而言，就是针对行政信访案件，设立类似于民事再审程序的特别救济程序：确认行政行为无效的申诉程序。为维护行政信访事项处理决定的稳定性，对于信访人提起信访行政行为无效的申诉条件，不宜设定得过于宽泛。应当注意将那些重大的、明显不当的信访行政行为和那些一般的、轻微不当的信访行政行为加以区分，前者才是提起申诉程序的对象。结合我国现有的信访工作实际，可以将信访人提起确认信访行政行为无效的程序限定为以下四个条件：（1）原处理决定明显违反了国家政策与法律的；（2）有新的证据，足以推翻原处理决定的；（3）剥夺信访人辩论权的；（4）信访机构工作人员在处理信访案件时有徇私舞弊等严重不当行为的。

行政信访是多元化纠纷解决机制中不可或缺的一项制度。从公民的角度来看，行政信访是申诉维权的表达平台，是参政议政的特殊渠道；从国家的角度来看，行政信访是国家联系公民的桥梁，是化解社会矛盾的灭火器，对于推进依法行政，建设法治、服务、责任、高效、透明、有限政府具有特殊意义。我国现有的信访工作对构建和谐社会做出了重大的贡献，但也存在着一系列的问题。为了有效地推进现有行政信访工作的改革，必须实现行政信访工作程序的司法化，从法律上授权行政信访机构办理信访事项的权力，严格办理信访事项的各个程序环节，切实地保障信访法律关系主体的各项程序权利。在坚持行政信访工作程序司法化的同时，还应从我国现阶段的社会实际出发，坚持行政信访实体处理机制的非司法化特性，保留现有信访事项处理的三级终局制，并设立无效行政行为的信访申诉程序。

注释：

① 国家信访局局长王学军在指导2009年下半年的工作时强调，要继续推进信访部门由“秘书型”向“职能型”的转变。

② 中央政法委：《关于认真贯彻胡锦涛总书记重要指示，进一步加大工作力度，推动涉法涉诉信访工作深入开展的通知》（2006年9月14日）。

③ 所谓程序利益：指因程序的简化而使得当事人可以节省下来的包括劳力、时间或费用等项目在内的诉讼成本支出。程序利益的概念为台湾的邱联恭教授首创。程序利益的概念虽然是针对民事诉讼而创，但是，对信访人而言，其也同样存在程序利益的保护问题。

④ 最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（(2005)行立他字第4号批复）。

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