完善群体性突发事件中地方领导责任制的思考

章韬

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

完善群体性突发事件中地方领导责任制的思考

章韬

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

当前，我国正处于体制转型与利益格局调整的关键时期，各种社会矛盾与冲突不断凸显，群体性突发事件频繁发生。政府作为公共权力的代名词，在群体性突发事件的处置过程中承担着不可推卸的责任。而地方政府领导干部作为处置突发事件的决策者和具体执行者，在多大程度上履行了职责，将直接关系到政府在民众中的形象和权威，关系到政府的合法性基础，也会影响到我国社会政治经济的发展。

群体性突发事件；地方领导责任制；责任政府；途径

目前，我国正处在工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化相互交织的战略机遇期和矛盾凸显期，经济持续快速增长，政治保持总体稳定，社会矛盾多发凸显。而政府作为公共权力的代名词，在群体性突发事件的处置过程中承担着不可推卸的责任。因此，正确认识、有效防止并处理好群体性突发事件，是当前我国各级政府的核心工作之一，也是地方各级领导干部面临的一项紧迫的社会管理任务。大量调查研究表明，群体性突发事件的发生并不是偶然的。突发事件的发生，固然在深层次上是源于社会利益冲突，但现实中某些地方领导干部自身群众观点缺点，责任意识淡薄，决策失误，权力滥用往往是造成群体性突发事件发生的主导原因。因而，在当前应对和处置群体性突发事件过程中，完善地方领导责任制是实现公共危机管理常态化的主要内容，也是加强党的执政能力建设的重要方面，更是切实履行依法行政和建立责任型政府的制度保证。

一、完善群体性突发事件中地方领导责任制的现实意义

所谓地方领导责任制，是指“群体性事件发生后，所在地党政领导应当负起领导责任，特别是对规模较大的群体性事件应当确立‘一把手’总负责、分管领导抓落实的领导体制，协调各方行动，并对处理结果负有政治责任。”[1]从国内外处理群体性突发事件的经验来看，政府主要领导作用的充分发挥是有效应对群体性突发事件的基本途径。

（一）它是维护地方社会稳定的制度保障

当前，我国正处在改革开放和现代化建设事业进一步向纵深发展的关键时期，体制转型与利益格局的调整必然引起各种社会矛盾和利益冲突的发生。突发事件的最大危害不在于对生命和财产上的具体损害，而在于它会使社会上出现人心不安、秩序混乱，从而引发更大规模的社会动荡和根本性的危机。[2]对此，地方政府及其主要领导的首要目标就是要能够快速反应并有效控制局势，确保事态不进一步扩大，维护社会正常秩序。所以，处理好各类群体性突发事件，维护社会稳定理应是当前社会转型期地方各级领导干部的首要职责。地方各级主要领导应该具备高度的政治责任感，增强应变意识和危机意识，正确处理好改革、发展和稳定的关系，切实维护地方社会秩序稳定。

（二）它是有效改进政府工作的重要契机

群体性突发事件在一定程度上可以说是社会转型期的必然产物，也是现代化进程中正常的社会现象。因此，我们不能对突发事件产生畏惧心理，也不能采取传统的堵塞方法与打压手段。究其原因，在于引发突发性事件的因素是错综复杂的，诸如自然灾害、经济失调、社会失序以及心理失衡等。面对这些情况，各级政府需要牢记自己的责任，慎用手中的权力，不断改进执政方式，将常态管理与非常态管理相结合，推动政府应急管理常态化。政府如果对突发事件处理得好，可以以此为契机，树立良好政府形象，提高社会管理能力和执政水平，从而进一步推动改革开放和社会主义现代化的发展进程。

（三）它是抑制政府官员不作为的必要手段

现代社会提倡责任行政，即有权必有责。政府官员在群体性突发事件处理中即便没有过错，但如果存在不作为、乱作为等行为也应承担行政责任。毫无疑问，行政不作为往往会构成较为严重的失职或读职，给公共利益和人民群众财产带来重大损失。以“三鹿奶粉事件”为例，在危机刚刚来袭时，地方政府官员没有及时采取有效措施，也没有将情况立即上报，以致人民群众财产遭受巨大损失。由于当地地方官员责任意识的淡漠和行政不作为，给此后政府的有效应对带来了巨大的压力，也直接导致了危机事态的进一步扩大。由此可见，建立和完善地方领导责任制，强化对权力的制约和监督，可以有效抑制政府官员在突发性群体事件中的不作为和乱作为行为，增强行政人员的责任意识，进而使其转化为积极进取、廉洁奉公的动力。

二、现阶段地方领导责任制存在的问题及原因分析

（一）现阶段地方领导责任制存在“虚化”问题

地方政府领导责任制特别是问责制推行以来，群体性突发事件中的领导责任不断加强，地方各级党政领导干部应对和处置突发事件的能力和水平也有显著提高，有效地预防和处理了一些社会矛盾，切实维护了地方社会秩序的稳定，有效促进了和谐社会建设的发展。2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出，对突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的，将对党政领导干部实行问责，并对问责受理机关、问责对象、责任承担方式以及责任追究程序等予以规范，这对于政府在突发事件处置中进一步加强行政问责具有很强的指导意义。[3]由于群体性事件的特殊性与敏感性，当前对于群体性事件的行政问责无论是被问责人员数量和级别，还是问责的时间效度和力度，都是空前的。如2005年河北定州渑油村“6·11血案”中，事发三天后，原定州市委书记、市长就双双被免去公职，开除党籍，最终二人还被判处无期徒刑。

然而目前存在这样一种现象，一些地方领导干部由于没有履行责任制或者责任制执行不到位而被问责，但是不久之后却“悄然复出”或者异地为官，且其复出情形呈现“高调问责，低调复出”的特征。如2008年因“黑砖窑事件”被撤职的山西省临汾市尧都区原副区长段春霞在被问责后不到一年的时间里，并且是在没有进行任何公示的情况下，突然又被该区任命为区长助理。此举引发广泛争议，最终在各方舆论的压力下迫使临汾市委取消了该任命。同样，在2008年“三鹿奶粉事件”中，国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯受到了行政记大过的处分，但在同年12月又悄然调任安徽省出入境检验检疫局局长和党组书记，较其原职务还升了半级。这些做法显然与我国党政干部选拔任用的相关制度规定相背离。我国公务员法及党政干部选拔任用条例明确规定，公务员任职前都必须进行公示，并且受撤职处分的公务员两年内不得晋升职务。问责官员的“异地复出”已成为当前官场频发的现象，引发了社会高度关注和激烈争辩。被问责官员的复出缺乏严格程序规范和公开透明，其合理性、合法性都遭到质疑，这样一来严重损害了公众的知情权、参与权、监督权。这种形式化问责不仅使得问责制被 “虚化”，大大削弱了问责的力度，使“责任追究”成为一种摆设，“严惩”成为一句空话，同时也引发了行政问责制的合法性危机。

（二）地方领导责任制虚化的原因分析

1.官本位思想导致责任意识的缺失

中国两千多年封建专制历史形成的“官本位”思想至今还深深影响着当今中国公共权力的掌控者。这种“官本位”思想在一些领导干部身上表现为：“官尊民贱”是定律，“主仆关系”倒置是常理；为官即主，可以高高在上，民众即奴，可以任意迁怒。[4]许多群体性突发事件之所以扩大、激化，往往与一些干部和有关部门在处置这类事件中的官僚主义作风有直接关系。如震惊全国的“瓮安事件”，看似起因只是一起普通的溺水事件，其背后深层次的原因则是当地政府和领导干部官僚主义作风严重，对潜在的不稳定因素和社会矛盾冲突长期漠视，不管不顾，最终酿成事态的不可控制。如此一来，当群体性突发事件发生时，政府及相关的领导干部关注的并非人民的疾苦和社会的损失，他们更多关心的是来自上级的指示和上级领导的主观评价，而忽略了自身在公共危机管理中对人民所应承担的责任。

2.现有行政体制造成领导干部权责不明晰

权责明晰是政府官员问责的逻辑起点，有多大权力就要承当多大责任。目前，我国地方领导责任制落实不到位，主要就是因为行政责任界定往往难以理清。在我国现有行政体制下，党委实行的是集体决策、集体负责的领导体制，行政机关实行的是行政首长负责制，两种体制还存在交叉现象。这样一来，就难以准确界定领导干部在应对和处置群体性突发事件的具体权责。一方面，在具体的行政实践中，各级党委拥有重大问题的决策权，涉及重大问题的决策通常由党委常委会研究、党委书记“拍板”，但一旦因决策失误出了问题却由行政首长承担责任，而党委书记却不用负责，甚至造成以“集体责任”代替“个人责任”，结果谁都对责任不负责的局面。另一方面，各级政府及其部门都是由一把手全面负责本部门工作，另外设立若干副职分担全部工作，这样就容易导致副职往往陷入有责无权，或是权责不对等的尴尬处境，一旦工作出现失误，副职就会首当其冲地被追究责任。这样一来，行政问责实际上逐渐成为“一把手”的缓冲保护机制，出现问题由分管工作“副职负责”而正职免于责难。此外，行政实践中还存在地方领导干部交叉任职的情况，即在党委系统担任某一职务，同时又在政府部门分管具体工作，这也给对群体性突发事件中相关责任人进行责任追究带来了难度。

3.统一行政问责法及配套机制的缺失

随着政府在公共危机管理上依法对干部进行问责与纠错的全面推进，将使有咎必辞、有责必究、有过必罚成为政治生活中一个新的惯例。[5]然而，目前我国行政问责的相关法规制度仍然存在比较零散、不够细化、缺乏可操作性等诸多缺陷。具体来说，涉及行政问责的法律法规、制度条例种类比较繁多，一般散见于各类政策文件中，其中既有中央部门出台的，也有地方政府制定的；既有党内条例，也有政府法规。然后，这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同，甚至相互冲突，这就使得在具体实践中，问责的弹性和随意性太大，常常出现以权代法、以权压法等现象，使得行政问责制度难以发挥效应。另外，行政问责配套制度的缺失，尤其是问责官员复出机制、问责救济机制等制度的缺失，也使得当前群体性事件行政问责在一定程度上，仍然停留在“运动式问责”、“应急式问责”、“人治式问责”阶段，远未实现“制度问责”。毫无疑问，这些问题都严重制约着行政问责制的有效实施。

三、完善群体性突发事件中地方领导责任制的途径

完善地方领导责任制度，对于遏制群体性突发事件具有根本性作用。作为应急管理的组织者、领导者，地方各级领导干部应当根据党委总揽全局、协调各方的领导体制，进一步提高认识，及时有效地化解各类矛盾，并通过健全相应的责任追究机制和配套制度，切实担负起维护社会稳定的职责。

（一）积极转变工作作风，切实增强责任意识

把群体性突发事件解决在萌芽状态，是有效化解群体性突发事件的重要环节，也是政府危机管理的精髓所在。尽管群体性突发事件往往事发突然，但并不是“空穴来风”，其在酝酿和发生过程中必然会有一些不易被察觉的苗头和迹象。为此，地方各级领导干部要摈弃官本位思想和官僚主义作风，深入实际，体察民情民意，善于捕捉那些出现端倪的表面现象，善于从得到的繁杂信息中筛选出影响决策的本质因素，在此基础上做出准确分析判断，科学制定解决措施，争取把问题化解在基层，解决在萌芽状态，从而有效防止事态的进一步扩大。同时，还要主动追究群体性突发事件产生的原因和责任，寻求工作上的薄弱环节和不完善之处，改进工作方式方法，提高应对能力，纠偏改错，化害为利。

（二）完善领导责任制度，明确党政干部职责

为进一步落实突发性群体事件中地方领导干部的责任，要“层层建立领导责任制，把处置突发事件的各项任务落实到基层、责任分配到个人，形成党政主要领导负总责、分管领导各司其职、主管部门综合协调、相关部门和单位积极配合的‘四位一体、齐抓共管’格局”。[6]要明确党政一把手为第一责任人，建立健全突发事件事前预警机制、信息报告机制、应急处置机制和舆论引导机制，从而形成政府、部门和基层相结合、协调有效的应急管理工作机制。同时推行对党委集体决策实施问责，防止党政领导因集体决策而推卸责任，要制定并健全相关制度，明确在集体决策时的决策责任由主持会议的行政首长或党委书记负责。实行重大决策失误集体辞职制度，避免出现“集体决策，集体都不负责”的局面。要注意正确区分领导班子集体和领导者个人之间的责任，适当界定和区分正副职之间的责任。既要问领导之责，也要问政治之责；既要问重大事故、事件、案件，造成重大损失或者产生恶劣影响之责，也要问在位不谋其政之责。

（三）健全责任追究机制，完善配套机制建设

目前，完善地方政府责任追究机制，首先应切实履行人大及其常委会对政府工作的监督和责任追究，实施质询和罢免的权力。在地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法中，应增加对地方领导人员引咎辞职、责令辞职的具体规定。一旦辖区内发生重大事件、事故，处置不当，引发群众不满时，行政首长应主动承担政治责任，引咎辞职，接受本级权力机关的信任表决。此外，科学有效的行政问责制应该是面向各级党委政府和所有公务员，不应出现针对同一种问责情形不同地方有不同程度地行政问责的现象，所以应该制定出全国统一的《行政问责法》，然后再由各地根据各自的实际情况进行进一步的细化，从而形成统一、完整的责任追究法律体系。同时，要健全问责官员复出机制。问责官员复出的制度化是地方领导责任制的重要一环。我们既要避免问责官员“永不得翻身”，又要杜绝问责官员“悄然”复出、“带病”复出。要细化问责官员复出机制的程序规定，重点围绕复出前职务的限制、复出职位、复出条件和复出程序进行设计。同时，要密切关注被问责官员被处理后的表现，然后根据不同情况予以不同对待。对于那些在突发性群体事件中责任较轻的领导干部或者承担间接责任的官员，并且处理后表现良好的，可以提供平台使其继续发挥所长。但是，复出必须要在合法、公开的前提下，在充分听取民意的基础上，通过程序化、公开化的方式，才能进行。

综上所述，政府作为社会公共事务的管理者和公共服务的提供者，对群体性突发事件进行有效、适宜的处理，是公共权力在政府中的有效运用，是政府责任得以有效承担的出发点和落脚点。与此同时，地方政府及其领导干部在群体性突发事件处置过程中，多大程度履行了其应负有的职责，将直接关系到政府在民众中的形象和权威，关系到政府的合法性基础，也会影响到我国社会政治经济能否平稳、快速、健康发展。因此，完善和健全地方领导责任制，加强政府危机管理能力建设，必将大大拉近民众与政府间的距离，改善政府形象，提升政府的执行力和公信力，为实现权力型政府向服务型政府、责任型政府的转型，建设社会主义和谐社会打下良好的基础。

[1]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因及对策[M].北京：国家行政学院出版社，2009.

[2]万军，汪军.应急管理中的政府责任和权力综述[J].兰州学刊，2004，（4）.

[3]梁成军.突发事件中的政府责任与行政问责[J].中国党政干部论坛，2010，（5）.

[4]李春林.公共危机管理中的政府责任研究[D].成都：四川大学硕士研究生论文，2007.

[5]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社，1996.

[6]王亚钧.领导干部应对突发事件的途径[J].领导科学，2009，（6）.