当前我国政府绩效管理的难点、关键点和着力点

董 申

(淮北市委党校 法学与管理教研室，安徽 淮北235000)

当前我国政府绩效管理的难点、关键点和着力点

董 申

(淮北市委党校 法学与管理教研室，安徽 淮北235000)

政府绩效管理对行政管理体制改革，提高政府执行力具有十分重要的意义。通过对推行政府绩效管理的现状的分析，提出政府绩效管理的难点在于评估主体与客体的确定、绩与效的确定以及厘清多元主体评价权，关键点在于深化行政管理体制改革破除行政垄断，着力点在于降低政府行政成本。各级政府应从难点入手，抓住关键点和着力点，不断改善公共资源的配置，从而提高政府公共服务的执行力和公信力。

绩效管理;绩效评估;行政垄断;行政成本

随着政府绩效管理试点工作的逐步开展，政府绩效管理作为一种有效的管理工具与手段也越来越引起广泛关注。深入研究政府绩效管理的难点、关键点和着力点问题，加强和改善政府绩效管理，不仅是改革政府行政方式的重要环节，而且对于提升我国政府的行政效率、服务质量和水平，都具有十分重要的现实意义。

一、政府绩效管理难点

政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。2011年6月，经国务院批准，由监察部牵头的政府绩效管理试点工作已在个别省(市、区)和国务院个别部委进行，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。

高效推行政府绩效管理制度，其前提是要建立一套科学民主的政府绩效管理指标体系，而该体系的核心要素——评估主体必须明确。但是，在我国政府绩效管理实践中，评估主体的确定必然涉及多方利益相关者，评估主体模糊是政府绩效管理的难点。主要表现在:

一是评估主体与客体的难以确定。任何管理都有管理的主体和客体构成，任何管理都离不开人，人是管理的实施者、执行者和主要对象，是管理主客体的统一。在政府绩效管理中，管理主客体是互动的，政府绩效管理的过程就是主客体互动的过程。主体与客体的双重性和主客体管理系统的非线性，决定了主客体管理博弈的多样性与复杂性。

在我国各级政府绩效管理是政府管理部门根据政府每一年度的目标任务分解，具体到每一个单位年终的完成情况及其结果进行绩效考评，管理者从行政管理和控制的目的出发，组织人员通过量化的形式，对各个单位和部门进行业绩评定，体现的是一种自上而下的社会性权力。这种评价从评价的主体与评价客体的关系来看，是严格按照“主体—客体”的模式展开的，即政府管理主体是当然的评价主体，对评价的客体—即所属的各个部门单位进行评价，各个部门和单位是被考核、被评判的对象。在考评的过程当中，管理客体一般很少甚至完全没有对考核的目标、内容、标准和程序的话语权。我们暂且不论这种评价由于指标以及评价标准整齐划一无法兼顾各个单位的工作性质，由于政府所属部门和单位主动参与权缺失，事实上这种评价已经很难调动管理客体和评价对象的积极性，导致评估结果失真，难以达到预期目的。从一个单位和部门内部来看，也是如此。这里更谈不上主客体之间的互动，客体无法评价主体的绩效。因此，建立健全公民参与机制，实现评估主体多元化是保证绩效评估结果更加客观、真实、公正，满足不同利益相关者需求的重要前提条件，也是改善政府绩效管理的有效途径之一。

二是绩效管理的绩与效难以确立。政府绩效管理最终要根据效率确立业绩或成绩，从理论上讲，政府管理系统构成的最大目的就是提高效率，通过管理过程实行绩效管理。目前，绝大多数政府各级管理者都接受了这一理念，而且有越来越多的地方政府已经建立或正在建立绩效管理体系。但是，在政府绩效管理实践中，还存在一些不容忽视的问题，如绩效评估技术较为粗放，缺乏精细化工具;过分强调定量而绩效评估很难做到完全量化，等等。这些问题不仅对政府重大决策、绩效管理难以产生积极作用，还影响了政府管理的运行效率，挫伤了部门和单位的积极性，给当地经济社会发展带来不安定因素。这样的绩效管理既没有“绩”，又没有“效”。

另外，绩效指标作为部门或个人业绩水平的直观体现，它在绩效管理中的重要性不言而喻，所以各级政府管理者对绩效指标的设置往往非常重视。然而，政府的绩效管理考评的绩效指标不可能向企业那样过于全面和细致，统统量化为绩效指标进行考评。政府绩效管理指标体系，只能根据各单位、各部门职能分工、工作性质以及政府每一年重大任务的目标分解。在政府绩效考评中，当一些部门和单位履行了自己的职能和分工，而且是以优异的成绩完成了任务，无论“绩”还是“效”都超出了以往的水平;但是，由于没有完成政府当年重大工作任务的某一项分解，在考核中，虽然效率很高，但成绩不佳，丧失了评优评先的资格。于是人们开始怀疑绩效管理的科学性，对绩效管理制度开始不认同，管理者也陷入了是否继续执行绩效管理的挣扎之中。

三是绩效责任难于分辨，绩效管理的最终评价权尚未厘清。近年来，我国一些地方政府通过“政务公开”、“承诺制”、“政风行风测评”等形式实施对政府的绩效评价，在提高政府部门的责任意识，加强政府与公众的交流与沟通，优化服务效果等方面取得了一定成效。但总体分析，绩效评估依然具有强烈的政府主导色彩，体现着政府为本的价值倾向，没能真正发展成为“民众本位”的评价过程。原因之一，就是在绩效管理中对绩效责任的认定和绩效评估的最终评价权难于确立。

我国的绩效评估尚处于一个不成熟的探索阶段，但近几年，在政府主导下，取得了迅速的发展。目前“目标责任制”“效能建设”、“党政群团一体化”评估模式，都是在政府系统内的自上而下的层层推进，主要由当地党政一把手统领，少量吸引社会公众参与。虽然，“社会服务承诺制”、“公民评议政府”、“民评官”的评估模式，随着公民意识的觉醒应运而生，评估的内容以公众关注问题为主，但公民的参与，只是被当作调查的对象，形成对政府满意度评价，公众并没能以评价主体的身份参与到评价的具体实际过程。受到大家普遍关注的“第三方”模式，相对比较中立，以项目委托关系而成立，主要围绕非公有制企业管理过程所关注的问题，形式上相对独立，因受政府委托，最终仍是一种社会对政府的满意度评价。

政府绩效评估是政府主导的一种内部行为，地方政府评估实践说明，地方政府开展的绩效评估形式多样，但仍属政府主导下的绩效评价活动。虽然很多地方的政府为了保持工作的连续性，成立了绩效评估委员会和专门的绩效办。但当评价的结果和政府的领导或组织发生利益冲突时，仍难摆脱从属的命运。因此，如何建立多元评价主体，厘清多元主体的评价权构成绩效管理的理论和实践的难点。

虽然国内有学者提出了:“构建人大核心主体基础上的多元化评估主体结构、要求各评估之间必须形成一种互动关系。作为评估主体的人大、社会公众、公民社会组织、政协、执政党以及政府自身、从各自特定的角色身份、知识经验、利益需求和动机态度出发，表达对政府管理的意见，不仅能形成优势互补的合理格局，拓宽民主民意表达渠道，而且还会减少评估误差。”[1]然而实践中，地方政府绩效评价活动未能将评价中的“三权”问题理清楚，缺乏界限清晰的评价管理者、评价组织者和具体评价者，常常混为一谈。由于缺乏法定程序的约束，将导致评价随意，评价者的权力放大，超出职权范围等后果，尤其是某些评价组织者本身就是被评价对象，评价结果难以保持公正。这些情况的存在，严重地影响到评价结果的科学性和可信度，影响到政府绩效评价的深入开展。因此，厘清地方政府绩效评价的管理权、组织权和评价权的归属及“三权”之间的关系问题对推动我国地方政府绩效评价活动健康有序地运行具有极其重要的意义。

二、政府绩效管理关键点

绩效管理是已经被西方发达国家行政改革实践证明了的，在改良传统的官僚制、减轻财政压力、回应民众诉求，提高政府的服务意识和服务能力方面的有效管理方式。要把这种方式运用于我国行政管理的实践中，达到政府绩效管理最终所要追求的效果，必然会遇到制度性的障碍。另一方面，随着新体制的建立健全，必然会对政府主导地位的行政行为起到规范和约束作用，更会遇到来自观念的障碍。因此，将政府绩效管理纳入法制化轨道，使政府绩效管理制度化、法制化，成为各级政府一项常规性工作，既是破解困境的出路，也是当前我国政府绩效管理的关键点。

首先，体制变革过程中原有体制的惯性。政府绩效管理制度的推行是一个复杂的系统工程，是不断建立健全制度的过程。我国推行绩效管理制度，必须充分认识到我国行政管理体制的现状。我国行政管理体制改革经过30多年的历程，发生了巨大变化，取得了巨大的成就，但仍有待于深化。政府“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”的职能定位已在理论上确立，但在实践中还没能完全转变。政府的组织结构，包括部门职责建立，层级划分，资源配置、设置是否合理尚在进一步的调整中。处于转轨时期的行政管理体制，对政府绩效管理制度的建立和健全会有一定的制约作用，在客观上会弱化新制度带来的效果，会给政府绩效管理制度的推行带来一些障碍。因此，必须深化行政管理体制改革，加快政府职能转变和推动政府组织结构调整，为推行绩效管理、转变政府行为方式，建立行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的政府提供制度性的保障。另一方面，我们推行政府绩效管理的过程中，要结合我国的经济社会发展和政府公共管理现状，研究如何使西方国家政府管理的经验更加符合我国现有的体制的现状，并将其本土化。这是在我国推行绩效管理制度的双向选择过程，否则很难达到政府绩效管理最终所要追求的效果。因此，我们在规划改革方案和推进政府绩效管理的试点工作时，务必要保持清醒的头脑，严防运动式的绩效管理和绩效评估，要把绩效管理和绩效评估作为一种学习的动力和激励的因素，融入到政府管理的活动中。从完善制度的角度来讲，应当把完善相关制度和加强日常管理结合起来。除此以外，还要制定一些配套性的文件，尤其是要以实现政府绩效管理最终要追求的效果为目的。

其次，行政垄断影响绩效管理的内生动力。行政垄断通常是指政府通过法律、行政法规或规定的形式，维护一些企业的市场垄断地位，阻止竞争市场形成的行为。行政垄断通常表现为两种形式:地区垄断和行业垄断，又称“块块专政”和“条条专政”。在高度集中的计划经济体制下，行政垄断往往以国家垄断的形式而出现。社会主义市场经济体制建立以后，由于行政体制改革落后于经济体制改革，行政垄断严重妨碍了公平、公正市场秩序的形成和资源配置效率的提高。目前，我国的行政垄断仍趋膨胀趋势。行政行为的垄断性的特点使政府很少感受到竞争的压力，政府提供的公共服务可以是强制性的项目，也可以是投资巨大、回收周期长的项目，由于没有形成像企业那样来自外部竞争的压力，所以也形成不了提高服务质量、降低行政成本的内生动力。

再次，政府在绩效管理活动中主观选择性。政府机关从来都是以社会管理者的身份出现在社会生活中的，政府履行职责的政策性、强制性特点，使政府习惯居主体地位进行管理。即社会组织和个人的行为必须服从来自政府的政策、文件的约束。而政府及其公务人员所受到的行为约束不仅有限，而且实际上是自我约束。所以，绩效管理，一方面，使政府自身很难自觉自愿地接受全方位的绩效管理和评估，这样对自身行为构成约束，从而给他们的工作带来压力。另一方面，处于主导地位的政府仍拥有主动权，他们可以根据自己的意愿来选择做或不做、或做到什么程度。为此，鉴于西方国家政府绩效管理方面的改革经验，为了确保政府能够真正履行其对公众的责任，保证政府绩效管理和评估工作的持续有效，必须用刚性的法律、规章及各种制度加以固化。刚性的立法手段使政府实行绩效管理和绩效评估不再是政府自身可以随意选择做或不做或自由决定做到什么程度的高度自主性的内部工作。实际上，正是公民社会的日渐成熟与公众民主意识的不断强大使得体现政府公共责任的政府绩效管理逐渐走向法制化的刚性轨道。

最后，在中国实行政府绩效管理还会遇到观念的障碍。这主要表现在中国传统的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障碍。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人生存价值的基本标准。这种思想在某种程度上使一些政府及其官员难以平常心态面对下属或百姓的评价、监督，这就给政府绩效评估的实施带来不少困难。同时，也使广大人民群众“畏官”、“敬官”，不敢去监督政府及其官员。更重要的是，评价监督政府及其官员的标准、方式、程序以及评价结果的使用等，几乎全部工作由官员他们自己制定、执行。

三、政府绩效管理着力点

为进一步加强政府机关自身建设，有效推行政府绩效管理工作，其着力点就是降低“政府行政成本”。政府行政成本是指政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源。[2]长期以来，我国政府行政成本一直居高不下，造成公共资源的巨大耗费，直接损害纳税人的利益，这不仅影响了政府形象，也凸显了当前加强政府绩效管理的必要性。

首先，我国政府行政成本呈现不断增长趋势。改革开放以来，我国的行政管理体制经历了六次较大的改革，政府的职能正由“全能型”向“服务型”转变。特别是十七大开始了“加大机构的整合力度，探索实行大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”随着大部制在实践中的探索和开展，政府的行为方式越来越向“高效、廉洁”发展。但是伴随着经济社会的高速发展，行政成本过高，仍然没有得到有效遏制。我国政府的行政成本大幅度增长，目前已经成为全世界行政成本最高的国家之一。1978－2008年间，行政管理支出从1978年的52.9亿元增长到9795亿元，年平均增长 19.83%;与世界上其他国家相比，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。[3]行政众多的官员不仅加大了财政负担，影响了经济发展环境，而且损害了人民群众的切身利益。

其次，政府行政成本不断提高容易滋生腐败。随着我国政府行政成本的不断上升，滋生腐败的机会大大增加。公款招待费和公车消费在我国政府行政成本中占有很高的比例。据中央电视台爆料，在经济不景气的情况下，2008年全国公款吃喝、公车消费、公费出国的“三公”开支一年仍高达9000亿元人民币相当国家财政支出的三成，比财政部正式公布的29亿多出310倍，人均负担700元。[4]比如公务接待在公务活动中不可避免，是行政成本的重要组成部分。但是，在不少地方、部门，公务接待明显已经超出了“合理”范畴，成为腐败的一种重要表现。突出表现在以下两个方面:一是公务接待耗费巨大，超标严重。近年来，公务接待支出惊人，消费超标的现象已经见怪不怪，许多无实际内容的参观学习、培训考察和会议以及以各种名义发放的补助、津贴导致了财政资金的严重浪费;二是公务接待呈现出恶性发展势头。一些单位和个人公务接待违规消费日趋公开化，接待金额不断提升，违规公务接待牵涉人员和范围较广，具有一定的普遍性。

再次，降低行政成本，推行政府绩效管理意义重大。一是在政府管理的众多模式和方法中，绩效管理由于对政府部门效率和责任的强调，成为政府部门有效配置资源、提高效率的重要管理模式。其重要意义在于为政府的运作和管理增加了成本——效益的考虑，有助于政府组织科学的设定目标，并根据效果来配置资源，减少政府部门的浪费。政府绩效管理制度的建立，有利于在政府内外形成重业绩、重考评的行政氛围，有效推动了政府及公务人员为提高绩效改进管理方式和工作方式的积极性和创造性。二是政府在履行自己的职责时尽可能降低行政成本，推行政府绩效管理有利于转变政府管理理念。“降低行政成本，建立廉洁政府”，除了制度的约束外，更重要的是公务人员从思想上对降低成本的重视。在我国行政管理实践中，存在着“重业绩、淡化政府成本”现象，在当前经济社会发展中，存在着“形象工程”、“政绩工程”，为了业绩，投入再多也在所不惜。在地方政府的招商引资过程中，投入大量的人力、物力和财力，甚至不惜牺牲国家资源和人民群众的利益为代价“造假”。因此，降低行政成本是提高政府行政管理绩效水平的重要任务之一。把低成本作为绩效管理工作的切入点，增强政府工作的针对性和实效性。三是我国政府投入成本过高，市场作为资源配置的手段作用没有得到充分合理的发挥，从根本上来说，还是体制上的原因，政府职能的“越位”、“缺位”、“失位”现象仍没消除，计划经济时的行政管理方式制约了市场经济的发展。政府成本要想从根本上控制，必须深化行政管理体制改革，转变政府职能，通过公共服务市场化，通过引入竞争机制，才能打破由行政垄断带来的公共服务的低效率。

总之，推动政府绩效管理对深化我国行政管理体制改革，提高政府执行力和公信力具有十分重要意义。深入研究政府绩效管理过程中的问题，是为了能使问题得到有效破解，各级政府从难点入手，抓住关键点和着力点，不断改善公共资源配置，从而提高公共服务的执行力和公信力。

[1]高洪成.“异体评估”视域下的政府绩效评估研究[M].沈阳:东北大学出版社2009:155.

[2]罗晶晶.政府行政成本应该怎么看?[N].中国会计报，2010－03－18.

[3]王平，刘志国.政府行政成本增长过快的原因分析－－基于1978－2008年数据的实证分析 [J].北方经贸，2010(10).

[4]梁丽芝，韦朝毅.地方政府奢侈行政现象探析[J].理论探讨，2010(6).

D63

A

2095－0683(2012)03－0052－04

2012－04－20

董申(1956－ )，女，安徽滁州市人，淮北市委党校法学与管理教研室副教授。

责任编校刘正花