析监督语境下检察案件管理模式

李文敏，吴清健，郑明明

（潘集区人民检察院， 安徽淮南 232082）

析监督语境下检察案件管理模式

李文敏，吴清健，郑明明

（潘集区人民检察院， 安徽淮南 232082）

时代的发展使得社会矛盾发生变化，检察工作面临新的课题要求，检察工作机制急需秉承科学发展以求改革创新，应对新的挑战；检察案件管理机制成为突破口，全国掀起案管建设热潮，各种尝试陆续展开，呈现多样性局面，理论和实践的基础支撑案件管理中心在监督语境下建立起来，配合与各种模式相对应的机制维持其运作，加以内外上下各方面的配合，最终达到案件监督到位、效率提高和案件质量保障的目的。

管理模式； 多样性； 监督； 效率； 质量

我国正处于社会矛盾的凸显期，构建和谐社会首先要及时解决各种社会矛盾，协调各方利益，法治社会是和谐社会的底线，而服务于法治社会建设正是检察机关的首要任务。面对这一重大而艰巨的任务，检察机关发挥着不可替代作用的同时，也面临着一个亟待解决的重要命题，即如何提高法律监督的水平和质量。

一 检察案件监督不足现状催生案件管理机制

新时期的检察工作要求检察机关内部加强权力监督，尤其是内部法律监督，强化案件质量关卡，满足推进检察工作一体化的创新要求，而实践中又往往面临以下不足：

1 内部各部门之间的监督不足

各个业务部门“相对独立，各自为政”，单独收案、各建台账、分别负责，对案件程序方面的监督主要是来自于领导监督和下一检察环节的监督，呈现监督滞后性，被动性，对于在办案件的监督不力致使超时办案、线索积压和流失存在可能性。

2 对外监督存在盲区

经过长期以来的磨合，检察机关和公安机关、法院存在普遍的 “借时间”的现象，因为某些原因办案期间即将届满时，公安机关、法院或检察机关彼此借用对方的时间，有的甚至只换押不移送卷宗，为的只是不出现超期羁押现象，在退回补充侦查制度中，这种现象尤为常见。另一方面，侦查监督、公诉等部门各自负责对公安机关移送审查逮捕和审查起诉的案件，但对于那些公安机关捕后未移送的案件则缺乏管理和监督，造成案件流失。

多数检察院对于案件质量的监督往往缺乏有效机制，仅注重案件处理结果，特别是在案多人少的基层院，检察人员在办案过程中的工作细节和法律文书制作的瑕疵常被忽略，或者是在案件评查中才能被发现，这种监督是事后的监督，而且大多是每隔一段时期才进行一次评查，哪方面问题多就集中处理哪方面，头痛治头，脚痛治脚，呈现短期性，缺乏延续性。

基于以上问题的存在，当今检察机关的业务发展到了案件管理机制改革势在必行的阶段。早在2003年，高检院就制定并实行了《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》，要求在全国各级检察机关加强案件管理工作。之后高检院又在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中提出建立检务监督制度，要求在检察机关内部“审查逮捕、审查起诉，出庭公诉等各个环节进行跟踪监督，形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系。”2009年，中央又发布了《关于深化司法体制和工作机制改革部署及深化检察改革2009－2012年工作规划》，着力破解制约检察事业可持续发展的机制性、体制性障碍。

二 创建案件管理中心的理论基础

作为检察机关强化内部监督管理的重要尝试，创新检察案件管理机制符合诉讼规律和检察工作特点，充分体现法治进步和检察权的改革方向。从法理角度来说，这一机制有着深层的应然性基础。

1 司法行政分离是检察权本质属性的要求

传统的检察权在运行过程中存在着严重的行政化色彩，检察机关的机构设置、经费来源、职能定位等体制上无不体现这一特征，甚至还渗透于内部管理的各个层面，这与检察工作的司法本质属性相违背。与案件管理相应的检察人员管理也面临同样的命运。例如在案件分发机制上，传统模式是部门负责人将案件分发给科室内案件承办人，事务分配上存在着因人而异，随意性强的局面，加上案件质量考评机制缺位，无法对检察官形成有效监督，放权与限权的平衡点难以拿捏，检察官的办案能力和责任意识再次被置于聚光灯下，成为司法公正的单薄依靠。正是在这样的大背景下，检察案件管理机制势在必行。

2 程序监督制约规范检察权是诉讼制度的理论根基

流程控制权和实体审理权混合在一起由同一部门行使的传统诉讼体制下，侧重点往往是实体审查权，而这一偏向导致的结果则是实体审查权因制约不足而被滥用，流程控制权因重视不足而被荒废。这种构架下的检察机制由于诉讼的低效率和缺乏公正的表象，直接损害了检察机关的权威和诉讼公信力，当事人的合法权益也难以得到保护。因此将流程控制权和实体审查权相对的分离，便成为检察业务改革的必由之路。

3 诉讼公正和诉讼效率是诉讼制度的内在价值追求

我国刑事诉讼领域实行的是起诉法定主义和起诉便宜主义相结合的二元模式，但犯罪分子最终受到刑事处罚仍然是群众朴素的刑事诉讼观念。无论是刑事被害人及其亲属，还是一般的社会公众都希望犯罪分子尽快受到法律的制裁，即使是被告人也希望案件能早点得到一个确定的结论。但无论从实践还是理论研究角度来看，诉讼效率的研究都还处于初始阶段，诉讼公正，尤其是实体公正仍然是我国传统诉讼法学研究的焦点所在。群众对司法效率的迫切需要，成为了检察工作机制改革创新的内在动力，影响着公正与效率理念的更迭，这一构想折射到实践中就是检察案件管理机制的创新。

4 阳光检务是司法透明的基础门槛，是法治建设的发展趋势

阳光是最好的防腐剂。司法透明既是保障当事人合法权益、加强公众执法监督的重要途径，也是确保执法工作质量、实现公正执法的重要保障，更是法治文明建设的生命线。司法透明对于检察机关来说，还有更为重要的含义。学界一直存在一个难道突破的逻辑困境，即“谁来监督监督者”，阳光检务一经提出便使这个难题迎刃而解，通过检务公开，为群众监督、舆论监督和内部监督开辟了路径。但随着检察工作公开范围和层面的扩大，检察机关现有的架构已经很难应对群众日益增长的权利诉求，检务公开工作越来越繁重，高度信息化的需求催促着案件管理机制的诞生和成长，以推动检务公开得以顺应司法透明的潮流。

三 案件管理机制的多样性

在检察改革和案件管理机制创新建设的大背景下，全国各地检察机关纷纷结合自身实际，从程序控制、质量控制等不同方面开启了创建案件管理机构的热潮，经调查研究，主要有以下几种代表性模式：

1 程序审查模式

检察机关为解决检察业务分散、条块管理的弊端，把案件管理中心定位为全院统一的业务管理部门，以程序管理为主，必要时可以进入实体管理。此种模式以河南郑州市检察机关的案件管理中心为代表。

在监督方面，案件管理中心通过建议监督权对业务部门进行监督，这种监督只是程序上的监督，而实体的决定权，仍属于检察委员会。在机构设置上，案件管理中心直接受检察长的领导，但与院内其他部门地位平等。而深圳、福建两地的检察院，在案件管理过程中，一般不介入案件的实体审查，仅在阶段性调研过程中，涉及同类案件的实体处理结果和案件的实体分析。这种类型的案件管理机构主要就办案中的程序性规定进行审查，其工作重点是对检察机关各办案部门的职责权限、办案时限等程序性问题是否严格遵守刑事诉讼法及相关司法解释进行监督。

2 管理服务模式

以高度的信息化和管理上的充分授权来建立扁平化的组织结构，通过将检察人员分类为业务人员、事务人员、行政人员来集中统一管理，为提供检察业务信息管理铸建平台，支撑案件管理中心运作，把检察案件管理中心定位为检察委员会的日常办事机构，通过对科室案件办理权限的改革来加强监督力度。杭州市萧山区检察院案管中心最具有代表性。

杭州市萧山区检察院把案件管理中心做为检察业务的起终点和衔接点，统一对外接待和受理检察业务，控制案件进出口，将信访受理、案件受理与接待当事人和律师的工作一并承担。高度的网络化管理使得案管中心掌握完整和精确的案件信息，面对案件当事人和律师的咨询，案件管理中心可以及时答复，为他们提供便捷服务，也为案件承办人员省去了琐事的困扰。与此同时，完整精确的案件信息掌控，还为案件管理中心进行法律监督提供了支撑力。通过网络信息平台和对外移送工作的对接，能迅速掌握批捕和不批捕决定的执行情况、逮捕案件的提请起诉情况、退回补充侦查案件的重报情况、案件办案限期情况等，一举解决的对公安机关，法院和检察机关内部的监督问题。

3 监督管理模式

把案件管理中心明确定位为检察案件管理机构，使其脱离大内勤角色，把区县院案件管理机构定为科级建制，规格高于检察院其他部门，并把案管机构的职责定为对其他科室进行监督管理，直接对检察长负责，案管中心也因此被称为检察院的“司令部”，检察长的“指挥部”。

山西省山阴县检察院案件管理中心担负着“管理、监督、指挥、考评”四大职能，配以四大机制作为机构支撑，具体如下：一是构建案件程序管理机制，案管中心通过统一审查受理和分配各类案件，审查开具、备案管理法律文书、对扣押涉案款物管理的监督等手段，实施案件“进口”与“出口”的监管，并同步监督办案环节和诉讼程序，及时发现和督促纠正违规违法行为，促进执法办案活动依法规范进行，最终达到加强对执法办案过程的全程管理的目的；二是构建案件审查督查机制，案管中心通过对提出异议不批捕、不起诉、撤回起诉案件，以及检察长批示交办、督办的案件等，进行审查、督查、评查，促进提高执法水平和案件质量，最终达到加强对重点案件质量的审查监督的目的；三是构建案件运行分析评价机制，案管中心运用检察业务运行情况定期统计分析、执法办案活动专项检查等手段，客观评价办案质量、效率、力度和执法规范化状况，提出改进工作的对策，服务检察长统筹指挥各项检察业务活动，最终达到加强对检察业务运行情况的综合分析的目的；四是构建检察业务考评指导机制，案管中心统一负责检察业务综合考评工作，对本院及下级检察院执法办案质量和业务开展状况进行考核评价，有效运用考评结果，开展检察业务工作指导，最终达到加强对检察业务工作的考核评价目的。

“四大职能”做为骨架，“四大机制”作为血肉填充构建起了监督管理模式的案件管理机构，上下一心的切实贯彻实行使得案管机构在整个山西省检察系统发挥了重要作用。

综合比较以上各种模式可以从中发现，全国各地检察机关虽然对案件管理模式进行了不同程度不同方式的探索和改革，虽然重点不尽相同，最终达到的效果也各有优劣，但改革的初衷、方向却大同小异，管件管理机构起到的作用也基本相同。

四 监督语境下检察案件管理模式简评

纵观全国上下多种多样的检察案件管理模式不难发现，各种机制对于检察机关提高办案质量确实起到了积极作用，但完整、成熟的理论体系还没有形成，经比较发现以下几个问题：

1 案件管理的定位不统一

有的把程序审查作为工作重点，有的则是立足于案件实体的审查；有的检察院侧重于对案件的管理，有的检察院则侧重对于案件承办人员行为的监督；还有的检察院案件管理机构人与事一起管理，定位高于其他科室。

2 管理手段千差万别

部分检察院自行开发设计了符合本院特色的配套软件，借助高科技手段来实现案件管理，如吴江检察院的电子阅卷系统，深圳市龙岗区检察院开发的刑事案件网上告知系统等；有些检察院甚至与其他检察院及法院实现了区域联网，大大提高了办案效率和管理水平。

3 案件管理模式各不相同

有的检察院采用一案到底的模式，对案件从进到出一管到底，即集中受理、分流、讨论、文书送达、存档等环节均参与管理；有的则是分段式，只针对容易出问题的环节对所有案件集中管理；有的是只对各别科室进行监督管理，如公诉和侦监；有的则是对所有科室统一管理。

五 新型案件管理模式在监督语境下的积极作用

尽管各地检察院在新型案件管理模式的探索中路线多样，但综合研究不难发现，各种模式万流归源，都是为了突出“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，从集中受理、统一进出、流程管理和动态监督几个方面入手进行改革，创建了案件管理中心，这一机构所起的作用也是基本相同的。

1 弥补法律监督空白，实现案件宏观管理

宪法第十三条规定，检察机关是国家的法律监督机关。检察机关法律监督职能涵盖了整个刑事诉讼过程，具体案件的办理进程是一个整体，但各环节的监督工作却是条块状态，在内部的运行过程中容易发生法律监督工作的脱节和漏洞，形成监督空白。而案件管理机构通过对案件受理、分流、报送、信息反馈等全过程的监督，有效弥补了这一空白，加强了法律监督的实效性。各地实践证明，案件管理中心投入运行以后，公安机关立案处理不报捕、批捕以后不移送起诉等情况大大减少，个别人在办案中想“自由发挥”也失去了可能性。案件的“一条龙”式管理模式让每个环节、每个过程都透明化，扩大了监督主体和监督范围，等于给检察机关执法办案的内部监督关口又多设了一道保障。

2 加快案件流转速度，提高检察办案效率

在传统模式中，案件承办人除了要审查案件实质性内容以外，还要处理繁杂的程序性事项，比如权利告知、法律文书送达、报告的传送等，耗费着承办人的大量精力，减缓案件办理进度。案件管理中心成立以后，通过对检察人员的内部整合实现了分类管理，融入现代企业管理的流水化作业理念，大幅加快了案件的办理进度，提高了案件的流转速度，满足了群众对效率的需求，真正做到了以人为本。

3 严把案件质量关，提升内部制约力

检察工作很容易因为一个环节出了问题而出现满盘皆错的局面，影响司法公正和效率。案件管理中心作为一个专设的独立机构，在各业务部门之外进行专职管理和监督，直接向检察长或检委会负责，大大提升了内部制约力度。而案件管理中心通过流程的掌控和各种法律文书的备案与信息共享，解决了一直难以攻克的案件质量监督与不干涉承办人办案的难题。各地案件管理中心有一个共同的特点，即高度的信息化管理。借助现代计算机技术、办公设备和网络技术，把案件相关情况录入后案件信息高度公开化，法律监督由此渗入到案件质量层面。

案件管理中心顺应司法改革的潮流，是检察机关自我完善的内在要求，也是检察工作发展创新的举措，它贯穿于检察工作的全过程，使法律监督渗入检察业务的各环节，有效填充起监督死角，使得司法工作更加公开透明，提高效率，推动着检察工作全面、协调、可持续发展。

［1］ 戴景田，张文娟.检察机关案件管理中心论要［J］.人民检察，2009，（18）：13－16.

［2］ 许海峰.法律监督的理论与实证研究［M］.北京：法律出版社，2004.

［3］ 张国柱.规范化管理的中枢机关——检察管件管理中心［EB/OL］.（2010－05－18）［2012－02－20］.http：//dtjcy.sxsjcy.fgfz.cn/art/625797.htm.

［4］ 郭洪平.山西全省90%检察院成立“案件管理中心”［EB/OL］.（2011－06－15）［2012－02－20］.http：//news.hexun.com/2011－06－15/130545283.html.

D926.3

A

1671－4733（2012）01－0089－05

10.3969/j.issn.1671－4733.2012.01.025

2012－02－20

李文敏（1962－），男，安徽凤台人，检察长，从事检察管理工作，电话：13696727788。