坚持绿化与林改齐推进 实现生态与富民相统一

刘万堂

（山西省晋城市林业局， 山西 晋城 048000）

晋城市是山西省2008年确定的集体林权制度改革（以下简称林改）试点市。三年多来的实践证明，林改不仅推动了全市林业发展模式的优化、农业经济结构的调整和农村区域经济发展方式的转变，还有力地促进了全市林业可持续发展，使林业的生态、经济、社会等效益得以全面发挥，逐步形成了绿化与林改齐推进、生态与富民相统一的发展格局。

1 集体林权制度改革成为兴林富民促转型的催化剂

晋城市现有集体林地面积35.91万hm2，约占国土面积40%。全市纳入本次林改面积37.71万hm2（不含1.01万hm2纠纷面积），涉及6县（市、区）、80个乡（镇）的1801个村。截止目前，已确权33.44万hm2，占应确权面积的99.90%。

林权改革的深入推进，改善了林业生产关系，解放了林业生产力，主要表现为“三增、两减、两转变”。“三增”：一是农民收入增加。林改后农民获得了集体林地70年的使用权，自己真正成了林地的所有者，获得了资产评估价值达几千元、上万元、甚至超过百万元的林地资产。尤其是山区农民，把就业岗位转移到了林地上，把致富项目选在了林业经营上。如陵川县窄相村林改后人均林地达2.67hm2，户均6.67hm2；沁水县庙沟村“人均十亩林，户均十箱蜂”，每年户均林业收入超过5 000元；二是集体经济增加。林改盘活了集体林地资源，村级集体从林地承包和经营分成上获得了长期稳定的收入，不仅有能力为群众办实事、办好事，而且也增强了基层组织的凝聚力和战斗力；三是社会效益增加。林改坚持做到内容、程序、方法、结果公开，保障了林农的知情权、参与权、决策权、监督权，提高了农民的民主法治意识，促进了村风民风的好转。“两减”：一是林地纠纷减少。林改解决了历史上遗留的部分林地纠纷问题，使国有和集体、县与县、乡与乡、村与村、户与户之间的林地界线清楚了，权属明晰了，消除了一些潜在的矛盾纠纷隐患。二是林政案件减少。林改后林地林木权属落到了个人头上，山有主、树有户，过去一些偷砍滥伐、偷挖偷运的林政案件明显减少，森林资源得到了有效保护。“两转变”：一是干群关系转变。林改确立了农民权、责、利一体的主体地位，林农对山林资源十分珍惜，把林地林木当作“绿色银行”来经营管护；村干部主动承担起组织引导、政策咨询、产业服务的角色，干群关系和谐融洽；二是政府职能转变。林改放权于民、还利于民，激发了农民自我管理、自主经营、自我保护的潜能，各种林业专业合作组织和协会纷纷成立，政府部门的工作重心由过去的管理为主向服务为主转变，密切了党群、干群关系。

2 集体林权制度改革，促进了农村经济转型发展

2.1 抓住机遇，率先启动推林改

省委、省政府确定林改试点任务后，可以说为晋城市的林业大发展提供了一次难得的历史机遇。以此为契机，抓住机遇，因势利导，坚持“多予、少取、放活”的原则，围绕“农民得实惠、生态得改善、林业产业大发展”的目标，把林权改革与实际相结合，把中央和省、市要求与农民意愿相统一，做到主体改革和配套改革同步推进。建立了“市里统筹指导、县里直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制，坚持市、县、乡、村四级“一把手”挂帅，层层成立林改领导组，实行了领导包县、科级干部包点包片工作责任制，邀请了多位退下来的市级领导担任林改专项督查组组长。还抽调300名机关干部、100名大学生村官、7名律师充实到领导组办公室，落实市县两级林改经费939万元，确保了林改工作有人管、有人干、能干好。

2.2 突出特色，对症下药抓林改

针对全市公益林比重大、林权成份复杂、历次林改遗留问题多的特点，从一开始，市里就组织开展了林权改革现状性、历史性、政策性、机制性、管理性、保护性、服务性和产业化八大调研活动，基本分析和把握了国有与集体、集体与农户、大户与小户、外来户与本地户、商品林与公益林、生产与管护、历次林改与此次林改的敏感性矛盾和问题，发现林改的重点在分、难点在均、焦点在利。因此，在制定林改方案时，明确提出“三重、三让、三均”的原则：即尊重历史、尊重民意、尊重法规；国有让集体、集体让个人、党员让群众；均山、均股、均利。同时，林权改革是一项政策性强、涉及多方利益再调整的系统工程，需要广大干部群众充分了解掌握林改的目的、意义，从而积极参与，通过政策跟进，大造宣传声势。为此，市里召开了市、县、乡、村四级领导和干部群众代表参加的千人动员大会，电视、广播、报纸、网络等新闻媒体开办了专栏。各级主管部门创办了林改简报，印发林改相关政策法规宣传资料160余万份，组织林改技术培训69次，使林改政策进村入户、林改办法家喻户晓，林改氛围进一步浓厚，为林改工作的顺利开展奠定了基础。

2.3 依靠群众，阳光操作保林改

林权改革事关群众切身利益和农村长远发展。因此必须坚持群众路线，把群众利益放在首位，严格程序，严格按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》和有关规定，把林改程序细化为4个阶段、16个步骤，按照“一把关、二民主、三清楚、四签字、五公示”的操作标准抓落实。“一把关”，就是乡镇林改办公室为村组方案审核把关，尽量做到分山到户；“二民主”，就是选择林改模式，必须经过全体村民会议或村民代表会议2/3以上同意；“三清楚”，就是林改政策清楚、程序清楚、林地林木家底清楚；“四签字”，就是会议通知签收、参会人员签到、表决结果签名、林地勘界签字；“五公示”，就是参与分配人员公示、林地面积和林木数量公示、林改方案公示、分山结果公示、登记发证公示。

2.4 实惠农民，分类指导搞林改

按照“分、均、稳”的基本要求，因地制宜，分类指导，大胆实践，初步探索出了五种林改模式，确保了农民得实惠、生态得改善、林业产业大发展。一是沁水县庙沟村家庭承包模式，特点是以户为单位家庭经营。二是泽州县龙王山联户经营模式，特点是自愿联户分得人均林地，共选一名组长领取林权证，与每户签订委托协议书，且明确各自的权利和义务。以上两种模式是主体，主要在地多人少的山区、城乡结合部和低山丘陵区大面积推广。三是兰花集团股份合作模式，特点是分利不分林，企业与农户联合开发，企业投资经营，村民均利不分山。主要在风景名胜区、自然保护区和国家、省级森林公园范围内的地方推广。四是泽州县玉喜庄园大户承包模式，特点是村民大户承包，自主经营，自负盈亏。这种模式，适合在林改前有大户承包的地方推广。五是阳城县有偿转让模式，特点是政府或企业出资租地绿化，集体林地流转经营。主要在经济相对富裕、人多地少地方推广。

2.5 促进发展，配套改革活林改

明晰产权只是深化林权改革的第一步，要真正实现保障林农利益、促进林业大发展，必须同步推进林权配套改革。为此，晋城市从政策扶持、科技服务、信息咨询、法律保障、产品流通和融资服务等多个方面，先后出台了《晋城市重点生态公益林保护管理办法》和《晋城市干果经济林造林直补政策》等配套政策，成立了森林公安机构和林权管理办公室，创新了林业管理机制，最大限度地发挥了改革的整体效益。

2.5.1 通过林改，林业经济由“砍伐买卖森林树木”向“经营利用森林资源”转变

林改之前，人们看重的主要是利用木材的价值，靠“砍树”来实现；林改之后，人们看重的则是利用森林的生态价值，靠“看树”来实现。从“砍树”到“看树”，一字之差，折射出林业从资源消耗型向资源节约型的根本转变。林改使林地林木产权长期有了保障，广大林农吃了“定心丸”，注重追求长期利益和长远效益，发展森林、保护森林。全市农村，充分利用青山绿水，积极发展休闲林业、乡村“农家乐”、森林旅游等项目和相关服务业，靠生态增收；通过发展各类林产品，特别是非木质林产品的精加工、深加工，大力兴办林产工业，提高附加值，靠加工增收，实现森林资源的充分利用。

林改促进了林业产业大调整。在第一产业上，多种树、少砍树，通过生态公益林补偿、林权抵押贷款培育和发展森林，发展核桃、山楂、刺槐等生态型、经济型兼用种树和速生丰产林，实行林果、林药、林粮结合，发展林下经济。在第二产业上，发展低碳经济。城区的中晋药业公司，依靠科技创新，从山楂叶中提炼黄酮；泽州县彤康食品有限公司，采用公司+农户模式发展山楂产业，延伸了产业链条，成为县域经济转型发展的新生力量。在第三产业上，全市把生态旅游作为富民兴市的新兴支柱产业来抓，2010年，全市共接待游客500万人（次），旅游收入4.0亿多元，带动当地农民人均增收350元。

2.5.2 通过林改，农村经济由“耕地为主”向“耕地林地并重”转变

林改改的是林权，活的是农村，富的是农民。过去，农民重田轻山，主要是在耕地上做文章、要效益。现在，广大农民把集体山林当作致富舞台，依托林地大力开展多种经营，把山当田耕，把树当菜种，靠山林致富，靠林地增收，成为加快农村经济社会发展的强大引擎。

为破解“山林分散一家一户经营难”、“信息不灵闯市场难”等难题，积极探索，推进配套改革，完善政策措施，巩固和扩大改革成果。为解决林农分散经营与林业生产规模效益的矛盾，积极引导农村组织成立林农专业合作社，在产权明晰的基础上，把分散的林农联合起来，将分散经营的林地集中起来，作为林农进入市场的重要桥梁和纽带，实现了林业生产要素的优化配置，提高了林业集约化、规模化经营水平，不仅让林农得到更多实惠，而且带动了村级经济的发展。

2.5.3 通过林改，区域经济由“传统发展”向“绿色发展”转变

晋城是典型的资源型城市，过去主要依靠冶炼、煤炭、水泥等产业发展，环境污染严重，生态压力较大。林改以来，按照省委、省政府跨越发展、转型发展的战略决策，将林改作为加快经济发展方式转变的重要抓手，把加快绿色转型发展方式作为煤矿企业可持续发展的关键，在解决发展路径单一、资源依赖过度、发展成本偏大等问题上下功夫。把投资生态建设、发展绿色经济，作为促进产业结构优化升级的重点，逐步实现由单一结构向多元结构转变，由高碳经济向低碳发展努力，由粗放增长向绿色崛起迈进。兰花煤业集团投资开发王莽岭风景区建设，三八煤矿投资建设珏山森林公园，阳城竹林山煤矿投资开发蟒河自然保护区等，大力发展生态旅游，开创了地下转地上、黑色转绿色的企业转型发展新格局。

3 发展现代林业是实现兴林富民的有效途径

3.1 调整林业结构，加快构建现代林业产业体系

建设现代产业体系是晋城市产业发展升级的必由之路。集体林权制度改革要结合林业产业结构优化升级，下大力气做优以森林资源培育为主的第一产业，做大做强以林产加工为主的第二产业，做活做优以森林生态旅游为主的第三产业，不断优化产业结构比例。目前，在全市林业产业中，第三产业比重明显偏弱，需要大力调整优化。

3.2 扩大科技支撑，加快推动林业创新发展

强化科技支撑是转变林业发展方式的核心要求，实施科技创新工程，着力提升林业科技成果转化率。要加大对林业从业人员的科技知识培训，广泛开展“林业送技术下乡”活动，选派专业技术人员到基层进行业务技能培训，切实提高农民管理林业、经营林业的技术和技能，为转变林业发展方式提供支持。

3.3 加强栽后管护，尽快构建生态保护体系

构建林业系统监测、预警、应急、法治“四位一体”的生态保护体系；整合营林、林政、森林防火等数据信息系统，全面掌握资源动态变化；做好信息预警，及时准确发布有害生物灾害、森林火险等预警信息；加强山林纠纷调处，建立完善林业各类应急预案，切实提高快速反应、应急处置能力；坚持依法治林，加大林业行政执法和监督力度，切实保护好森林资源，推动和谐林业建设。