太原市集体林权制度改革的实践和建议

2012-08-15王斌

山西林业 2012年1期

王斌

（山西省太原市林业局，山西太原 030012）

太原市位于山西省中部，辖1市3县6区，总面积69.38万hm2。全市林业用地面积39.70万hm2，森林覆盖率16.02%。按照省、市要求，集体林权制度改革（以下简称林改）工作目前正处在主体改革即将完成阶段，全市完成集体林地调查摸底面积25.49万hm2，占林业用地面积的61.70%。尽管集体林权制度改革历经土改时期分山分林到户、农业合作化时期的山林入社、人民公社时期的山林集体统一经营和改革开放时期的林业“三定”等四个阶段，但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益显现。这就要求，从根本上“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”，推进集体林权制度改革势在必行。

1 集体林权制度改革现状和基本情况

太原市集体林权制度改革工作从2008年开始首批试点，2010年全面推开。清徐县作为全省11个试点县之一，率先开始改革。2010年，在省委、省政府的要求下，在充分总结清徐县经验的基础上，太原市委、市政府经过充分酝酿研究，出台了《关于开展集体林权制度改革的意见》，标志着全市林改工作正式全面展开。一年多来，经过各级党政领导的重视和努力、相关部门的密切配合、林业部门全力以赴，林改工作取得了一定的成效。

截止目前，全市已累计完成集体林地调查摸底24.49万hm2，集体林地确权面积17.31万hm2，产权明晰率85.70%，家庭承包率50.70%。调处林权争议164件，涉及林地1.47万hm2，林权争议调处率为76.30%。林改工作累计培训人员数为9 601人，涉及全市10个县（市、区）的74个乡（镇、街道办）、903个村、76.80万户农村人口。

2 集体林权制度改革主要做法

2.1 广泛宣传培训，做到“两个到位”

集体林权制度改革工作政策性强、涉及面广、技术性高，为了顺利开展工作，太原市突出抓了两方面工作：一是做到舆论宣传到位。为了把政策交给群众，让群众了解改革、支持改革、自觉参与改革，全市各地采取了丰富多样的形式，广泛宣传，营造舆论氛围。全市各级林业部门印发致农民朋友的林改公开信30多万份，政策问答手册5.0万多册，刷写标语、制作横幅1.0万多条，制作宣传版面3 000多块，编发简报300余期，市林改办公室工作简报除抄报省林业厅、市委、市政府、市人大、市政协外，还抄送13个林改领导组成员单位以及市、县林业系统各单位。市林改办公室组织市内各大新闻媒体记者参加林改工作会议，深入乡村采访，与太原日报社联合办版，在《太原日报》整版对全市林改工作进行充分宣传报道。通过与太原电视台联合编辑林改宣传纪录片并进行连续播出，在全市范围内大大提高了林改关注度和认知度，为改革营造了良好的舆论氛围。

2.2 精心组织开展，坚持“三个严格”

2.2.1 严格操作规范

本着坚持群众路线、阳光操作、因地制宜、分类指导的原则，各县（市、区）在林改中严格贯彻执行《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《森林法》、《公司法》等有关法律法规，严格按照工作流程操作。在村级领导组表决、改革方案制定、利益分配等重点问题上，必须做到两个2/3，即村民大会或村民户代表大会实到人数必须达到应到人数的2/3，决议必须经过2/3参会人员表决通过才能生效。改革中只有坚持“程序、方法、内容、结果”这四公开，才能依法保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权。在充分尊重民意的基础上，根据自身实际情况，各城区采取集体股份经营模式，分股不分山、分利不分林，村民按照股权获得收益；各县（市）则因地制宜地采取家庭承包经营、联户承包经营、大户承包经营和集体股份经营的模式。

2.2.1 严格定期信息报送制度

根据省林改季度报表和检查验收报表，进一步细化和完善了统计栏目，科学分类统计各项数据。要求各县（市、区）每月月初上报最新林改进展情况，如改革工作有新方法、新进展、新成效的，同时要求报送简报，及时掌握动态，确保信息上下畅通。

2.2.2 严格督查制度，及时提供指导服务

太原市政府“三位一体”政务督查组每年定期与市林改办公室等相关部门负责人，赴各县（市、区）督查林改工作。并定期组织市林业局包县（市、区）干部下到县、乡、村，督促林改进度，指导林改工作。还协同市档案局、财政局等部门，对林改工作进行综合督查和指导服务。

2.3 重点安排部署，突出“四个加强”

2.3.1 加强林改档案管理力度

档案管理是贯穿于林改全过程的重要的基础性工作。林改政策性强、工作量大、涉及面广、时间跨度大，这个过程中要形成大量的政策性、依据性、凭证性文件材料，记录着改革的成果和过程。我国农村各项工作一向重事实、重证据，“口说无凭、立字为据”。只有完善地收集、妥善地保管才能使广大农民信服，使林改成果得到保护，才能保证林改的顺利开展。市林改办公室通过组织县（市、区）分管领导、林业局长、档案管理员在现场会上观摩先进县、乡、村档案整理情况，组织专题档案培训，组织专项督查等多种方式加强档案管理工作。在这一过程中，还组织成员单位下到县（市、区）对遇到的问题进行一对一专项指导，保证了林改档案工作经得起省、市验收，经得起考验。

2.3.2 加强林权争议调处力度

由于太原市经济发展和地理位置特殊，道路、矿山、城郊公园建设等占用林地情况普遍，征占地补偿款巨大，因此林区群众对于产权问题格外敏感和重视。位置好的林地、规格大的林木就等同于巨大的经济利益，因此，各县（市、区）广泛存在集体林地分配难度大、林权争议多的问题，导致林改工作情况错综复杂、进展较慢。为此，市林改办公室多次深入县（市、区）采取听取汇报、查看资料、调查走访等多种方式调处林权争议。先后成立林权争议调处领导组、建立领导包案制度、争议调处“四不出”制度等各项调处工作机制，保证林权争议调处落到实处。领导包案制度是指县、乡党政领导对每起林权纠纷案件做到“四个一”：即一起案件、一名领导、一个方案、一抓到底，实行人案捆绑，专人专案负责。林权争议调处“四不出”，是指农户间纠纷不出村、村之间纠纷不出乡（镇），乡（镇）之间纠纷不出县（市、区）、县（市、区）之间纠纷不出市。对于调解无效的纠纷，县（市、区）向市提出申请，市林权纠纷调处机构组织工作组再进行调查调解。目前，还没有出现因林权争议问题引起的上访案件。

2.3.3 加强配套改革力度

太原市年降水量少，林地生产力低，造林成本高，树木成活难，农户通过造林在短期内难以得到实惠。林改后如何调动农户造林护林积极性，是后续工作的重点。造林直补是林改主体改革以后，激发农户造林护林积极性，实现国家增绿、农民增收的有效途径。目前，市林改办公室已经在娄烦县、古交市、阳曲县试点334hm2，试点县（市）已经成立了组织机构，制定了实施方案，细化了操作办法，试点工作正在积极正常开展中。另外，为盘活林业资产，引进民间资本，巩固林改成果，实现国家增利、农民增收，还草拟了《太原市生态公益林补偿办法（草案）》和《太原市森林资源流转管理办法》。

3 集体林权制度改革建议

3.1 重视林业产业发展

林业产业的发展，既是改革的重要目标之一，也是改革的重要支撑。太原市林业产业发展要实现“做大第一产业、做强第二产业、做优第三产业”，按照中央发展林下经济、促进林业产业发展的精神，把发展林下经济作为全面深化改革、巩固改革成果的重要抓手，充分利用林下土地资源和林荫优势发展林下种植、养殖等立体复合生产经营，做大第一产业，实现富民兴林；要扶持一批起点高、规模大、与农民增收关联度高的企业做大做强，对林果、林药等产品精深加工，提高产品附加值。通过市场利益驱动，既引导农民发展见效快、收益高的第一产业，又能充分利用第二产业扩大就业，使农民在家门口实现就业致富。依托太原市天龙山国家森林公园、阳曲县凌井沟自然保护区等景区，打造自己的森林旅游品牌，做优第三产业。鼓励山区农民兴建生态庄园和农家乐，发展休闲观光旅游。

3.2 转变政府职能

集体林权制度改革后，政府和林业主管部门的工作模式将发生变化。政府职能只有从以前的社会管理转变为提供公共服务，诸如信息供给、金融服务，才能顺应产权制度改革要求，适应市场经济。因此，在这次集体林权制度改革中，除了关注林权本身的改革外，还应更多地关注与之深层联系的制度和职能之间的关系。

3.3 优化集体股份制经营

股份制经营制度在解决产权主体上缺乏权利制衡和监督，经营权授予村行政组织或者与其相关的个人代表，政企不分的产权结构存在着严重的缺陷。各城区和阳曲县、古交市根据各自实际，因地制宜采取了不同程度的股份制经营，使股份经营率占整体的23%，这是广大村民民主决议的结果。但是，在充分尊重民意的基础上，还要进一步完善制度设计，规范操作，加强监督，树立典型。在产权分配上，要注意兼顾集体和个人的利益，以减少改革阻力，实现预期目的。

3.4 细化配套改革，逐步建立各项制度

完成林权的初次分配，仅仅是实现林业市场化的第一步。各县（市、区）即将全面组建起林权服务中心，接下来还要建立科学规范的森林资源资产评估体系，定期公布林地、林木流转价格指数，指导监督流转价格。要尽快建立林业产权交易平台，制定办事指南、工作流程、服务承诺、林地信息公开查询等制度，为林权的有序流转提供有力的制度保障，使林改配套改革紧跟主体改革。

3.5 加强组织领导

集体林权制度改革关系到农村、林区的改革、稳定和发展，关系到方方面面利益的调整和再分配，是一项全局性工作。尽管太原市、县（市、区）乡（镇）都成立了由政府一把手任组长，纪检、宣传、国土、财政、档案等部门为成员单位的林改领导组，但是目前林改工作还是主要依靠林业部门一家之力推进。因此市、县各级政府要加大重视程度，加强组织领导，明确任务，列入日程，积极推进。