城市流动就业者的社会保障缺失研究*

张丽君，龚晓洁

(济南大学政管学院，山东济南250022)

城市流动就业者的社会保障缺失研究*

张丽君，龚晓洁

(济南大学政管学院，山东济南250022)

流动就业者具有收入低、流动性高、不稳定等特征，虽然他们在城市化过程中发挥了很大作用，但一直被社会保障制度拒之于门外，目前很少有专门针对他们的社会保障制度。我们应从政策法规、社会保障资金来源、行业特点以及流动就业者自身保障意识等方面分析流动就业者群体社会保障缺失的原因，并根据实际提出相关的对策建议，最终将流动就业者群体完全纳入到现行的社会保障体系中，实现城市社会管理的有效运行，使他们在城市中的生活更加合理有序。

城市流动就业者;社会保障;缺失

一、问题的提出

随着城市化进程的不断加快、市场经济的不断发展，以及农村剩余劳动力向城市转移规模的不断扩大，出现了越来越多的流动就业者，对城市的发展起着不可或缺的作用。他们主要从事下水道修理工、补漏工、修鞋修伞人员以及小商小贩等职业，这一群体具有没有固定的经营场所、营业执照及合法的摊位证等流动性强的特点，大部分来自农村，并且数量相对庞大。由于我国长期实行社会保障的城乡二元结构，所以他们一直被排斥在社会保障体制之外，既不能完整的享有新型农村合作医疗和农村基本养老保障，也不能与城镇居民享有同等的社会保障待遇，社会保障的缺失给他们的城市生活带来了沉重的负担，也难以使之更好地融入城市生活，给城市的社会管理和公共服务带来了挑战，这一问题引起了政府和学术界的广泛关注。

近年来，学术界对于流动人口的社会保障开展了广泛的研究，主要集中在政策层面，相当一部分学者从国家政策出发对其进行研究，如郑秉文认为社会保障制度对流动人口总体呈现缺失状态，但国家在解决这一问题时，又导致了流动人口社保制度的“碎片化”倾向，还指出在目前社会保障政策下，流动人口所在的打工地社保制度将获益，流出地将受损，流动人口的养老权益受到极大侵害;其次学者们还从社会保障体系和体制进行了分析，如樊小刚等认为，政府应该对城市生活中的流动人口按照实际情况进行区分管理，即对那些有相对稳定工作和收入的人口的社会保障可以参照城镇职工的有关规定办理，而对那些工作和收入都不太稳定的流动人口则要兼顾其工作和收入不稳定的特点进行处理;更多的学者直接从流动人口社会保障面临的问题出发，如杨菊华从城乡差别、经济发展等方面展开分析，蔡建民等从社会保障制度本身的不完善来分析社保问题，认为针对流动人口的社会保障机制不健全造成很多“应保未保”现象。此外，还有一些研究是针对农民工和非正规就业群体进行分析，从这些群体的特点研究他们社会保障中出现的问题。为了实现城乡社会保障的一体化，促进流动就业者更好地融入到城市生活，本文在借鉴以往研究的基础上，开展了一系列有关于流动就业者这一特殊群体的社会保障状况的调查，并在调查的基础上进行了原因分析，进而提出了相应的对策建议。

二、城市流动就业者的社会保障缺失现状

改革开放三十多年来，我国已初步形成了包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和补充保障等多层次的社会保障体系的框架。但现行社会保障制度基本上是以城镇和农村二元体制为基础的，因此对于城市流动就业者的社会保障体系的建设仍处于初步探索阶段。为了切实掌握城市流动就业者的社会保障现状，笔者进行了相应的调查，调查对象主要选取JN市区的流动食品摊贩、水果摊贩、服装摊贩以及小商品摊贩等，抽取符合要求的样本200人，其中被调查对象的80%以上是从农村流向城市的就业群体，年龄的分布范围大致在25－50岁，学历相对较低，90%以上租房居住，一般居住在流动人口较多的社区或者是城乡结合部。在调查中，流动就业者的社会保障水平极其低下，所享用的社会保险率不到5%，并且这5%主要是城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，很少涉及到其他保障类型。此外，在被问及目前何种社会保障是他们最迫切的需求，75%以上的被调查对象认为是医疗保险和养老保险，这可以看出医疗费用和养老费用对流动就业者群体的负担沉重，没有社会保障的支持，他们在城市中的生活面临严峻的挑战。

(一)社会保险的覆盖率较低

调查显示，95%的城市流动就业者没有养老、医疗、工伤、生育、失业等基本的社会保险，而这些保险恰恰是他们目前所亟需的。从养老保险来说，我国的城镇职工养老保险体系已经比较完善，农村养老保险体制也在不断完善和实施中，但是针对流动就业者的养老保险却只在少数大城市中开始试点，并没有得到推广;医疗保险的发展跟养老保险比较相似，我国目前已经建立起比较完善的城镇职工医疗保障制度和新型农村合作医疗保障制度，但是对于城市流动就业者群体的医疗保障比较少，调查中有部分流动就业者正在缴纳新型农村合作医疗保险费用，但是很少真正用到自己的生活中，原因在于城乡医疗没有实现完全统筹，他们很多人远离家乡，不能总是回去就医而耽误工作，所以大多数人选择咬牙坚持而不去医院，毕竟医院的费用对他们来说是一笔较大的开支，为了避免给自己本就困难的家庭增加负担，他们选择能拖则拖;在工伤保险、生育保险和失业保险方面，城市流动就业群体因为一直处于流动状态，没有固定的工作单位，所以这三个险种的享有率几乎为0。由此可见，城市流动就业者在社会保险的享有上比例特别低，即社会保险对这一群体的覆盖率较低。

(二)社会救助和社会福利缺乏

由于城市流动就业者中有80%以上来自农村，而现行的城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口，从农村来的流动就业者受户籍因素的限制，他们很难享受到最低生活保障的社会救助，而成为城市生活的边缘群体，游离于社会救助体系之外。同样，城市流动就业者的社会福利水平也极其低下，这主要体现在住房和子女教育两个方面:首先在住房方面，调查中90%以上租房居住，并且出租房的环境和条件都相对较差，而住房福利政策制定过程中主要关注的是城镇居民中低收入的家庭，很少考虑到在城市生活的流动就业者，如廉租房制度等，再加上流动就业者的收入水平相对较低，因此他们无法享受到同城市居民同等的住房机会和住房条件;其次在子女受教育方面，尤其是在接受义务教育的过程中，虽然国家出台了一系列相关的措施来改善外来流动人口的教育环境，使他们的子女能够在城市中接受平等的受教育机会，各地政府也纷纷颁布取消外来人口的借读费用等相关政策，实现城镇子女与农村子女教育的平等收费，但是在很多教育资源不足的城镇，仍然存在着由于户籍制度限制而产生的捐资助学费等，学校仍然通过各种名目向外来学生收取费用的情况，为流动就业者子女进入城市学校就读增加了困难，更加重了流动就业者的生活负担。

(三)社会保障的配套政策不完善

目前我国针对流动就业者的政策仍然是不明确和模糊的，与本地城市居民相比，流动就业者群体的社会地位较低、政策帮扶力度小、无法享有平等的待遇。作为城市生活中的弱势群体，流动就业者缺乏稳定的就业途径，且流动性强的特点，使得没有工作单位愿意为其投保，再加上流动就业者在跨地区流动时，社会保险关系的异地衔接手续还比较复杂，所以导致原有的社会保险丢失，以及流动就业者自身的投保意识较低和投保门槛的设置，最终绝大多数的流动就业者脱离于社会保险之外。

在本次调查中，由于流动就业和保险连续等问题，流动就业者的参保率低或退保断保现象较多。从我国针对流动就业者社会保障的立法来看，政府对他们的社会保障立法还远远不足，对其重视的程度也不够，虽然政府已经出台多部关于医疗保险、城镇居民养老保险等方面的法规，但这些都是按照正规就业的模式来设计和督促实施的，特别是到目前为止，我国还没有颁布专门针对流动就业者社会保障的立法举措，即使有涉及到流动人口社会保障制度的立法规范，也多以《通知》、《意见》、《决定》的形式出现，并没有真正把城市流动就业者这一非正规就业群体的社会保障提升到法律保障的层面。

三、城市流动就业者社会保障缺失的原因分析

(一)社会保障政策法规不完善

城市流动就业者社会保障不完善的根本原因是计划经济时代形成的城乡二元制的社会结构。在我国只有部分省市建立了流动人口的社会保障制度，并且是根据当地的实际情况制定的有关流动人口的社会保障政策，但是在制定政策的过程中，也有很多不完善的地方，这些政策不足以充分保障流动就业者的权益。在我国的经济体制改革中，社会保障的基本思路还是沿袭了户籍制度的基础，而城市流动就业者中很大一部分来自于农村，这就使得他们的社会保障既不能在城市解决，而他们又生活在距离农村相对较远的城市中，回老家办理存在着很大的不便。社会保障的发展需要法律提供保证，只有在法律保证的前提下，社会保障制度才能得到有效的运行。我国对于城市流动就业者群体的社会保障制度立法存在着严重的欠缺，不能为他们提供有力的法律保障，这就严重阻碍了社会保障制度的有效实施，使这一部分真正需要社会保障的群体得不到“应保尽保”。

(二)社保资金筹措难度大

政府的财政支持也是我国社会保障基金的重要来源，但是国家把主要的资金都投入到了城镇居民和农村居民的社会保障改革与建设上，很少顾及到城市流动就业者的社会保障问题。我国的社会保障制度存在很大的管理难度，社会保障基金的来源比较单一，如果政府财政再对城市流动就业者的社会保障事业投入资金，可能会给政府财政带来负担，并且流动就业者的工作场所随时都在换，加上现有的社会保障制度还没有完全实现异地的快速转接，流动就业者的工作变动随时可能会导致退保现象的出现，进而导致他们参保的中断。此外，城市流动就业者的收入较低也是资金筹措困难的重要原因，社会保障基金筹集与参保人员的支付能力有着密切的关系，这一群体的平均收入水平较低，无形之中也增加了地方政府的财政压力，而地方财政也存在着很大的困难，这就决定了我国社会保障体系目前还无法实现城乡一体化。

(三)城市流动就业者的高流动性

城市流动就业者的高流动性，给我国建立统一完善的社会保障制度带来了操作上的难度，我国社会保障的宏观政策是由中央统一制定，但要实施的具体政策却是根据具体地区的具体情况进行制定，并且社会保障制度中的部分险种是具有属地性原则，这就给流动就业者社会保险基金的区域统筹与跨地域流动造成很大冲突，进而导致了城市流动就业者在流动的过程中因为保险费的缴纳中断而退出社会保险。城市流动就业者的高流动性特征是难以将其纳入到现行社会保障体系的重要原因，流动性高为社会保障的管理以及基金的运用都造成了不小的障碍，给统一的社会保障制度建立带来很大的不便。

(四)城市流动就业者参保意识淡薄

城市流动就业者大部分来自农村，他们的受教育程度普遍较低，年龄分布在25－50岁之间，尚属于青壮年范围，一般都认为自己还年轻健康，没有参与社会保险的必要，他们认为自己来到城市最主要的目的就是赚钱回家，很少关心，甚至是完全不关心自己的社会保障问题。尤其是社会保险费用由用人单位与参保人共同缴纳，城市流动就业者没有用人单位与他们共同承担这部分费用，而是完全由自己承担，对于讲求眼前利益的他们来说，这又是一笔不小的费用支出，降低了他们的收入。还有一个重要原因是，社会保障支出是一项长期投资，流动就业者害怕政府的政策会随时发生变化，造成自己多年缴纳的费用不能得到有效的回报，所以他们的参保意识相对比较薄弱。

除此之外，还有相当一部分群体并不知道通过何种途径，到什么地方，该如何办理社会保险费用的缴纳，这也从一个侧面看出政府对于社会保障政策的宣传力度还存在不足，让一部分群体想入而不得门。

四、应对城市流动就业者社会保障缺失的建议

面对导致城市流动就业者社会保障缺失的各种原因，我国必须要努力提高城市流动就业者的社会保障水平，做好城市流动就业者的社会保障工作，让城市流动就业者在城市的生活更加稳定，从而实现社会稳定，达到更高水平的和谐社会的构建。

(一)增强城市流动就业者社会保障的法制化

现代社会保障制度是一种解除居民生存危机和保障居民基本生活的制度安排，应该保障所有的公民都均等地享有国家提供的义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生保障等公共服务，城市流动就业者也应包括在内，不应该被排除在制度之外。政府要通过健全法律法规以建立有效的流动就业者保障机制，使我国流动就业者的社会保障进一步法制化，有助于保障其基本权益。国家应逐步消除户籍管理制度中存在的城乡二元化管理，并使社会保险的衔接真正落到实处，建立健全面向所有公民的平等的社会保障体系。

(二)逐步将城市流动就业者纳入到社会保障体系

城市流动就业者在目前并未被完全纳入到社会保障体系中，因此要解决流动就业者的社会保障缺失问题，首要的事情就是将其完全纳入到这一体系中。一方面针对他们的工作现状，着重解决他们在工伤保险方面的突出问题，并确立强制性工伤保险制度，将受职业病危害的人员纳入到工伤保险范围，然后充分考虑他们所从事的行业特点，制定出符合他们利益的特殊的社会保险政策，逐步解决他们的基本医疗保障，建立起流动就业者的大病医疗，减少他们因大病返贫，影响家庭的基本生存。对于养老保险方面，政府应逐步建立与流动性相适应的个人账户式养老保险制度。

(三)加大政府对城市流动就业者社会保障的资金支持

从社会保障制度的产生与发展看，政府始终起着决定性作用，且政府的财政投入在社会保障中占很大比重，因此政府要加大对城市流动就业者社会保障的资金支持力度。政府可以通过优化财政支出结构，加强对城市流动就业者的公共卫生服务和医疗救助支出，建立相应的制度措施，并且设立专门的监督监管部门进行监督，还可以设立专门的城市流动就业者社会保障基金，以便保障其子女受教育等方面的满足。另外，政府要基于城市流动就业者的基本需求，不要定位过高或过低，以免造成资源的浪费。

(四)提高流动就业者的参保意识

加大政府对社会保障制度建设重要性的宣传，提高城市流动就业者对于社会保障的认识，让他们认识参与社会保障体制的好处，为自己以后做长远打算，不再局限于眼前的利益，转变陈旧的观念，提高自身的参保意识。此外，政府还必须加大对流动就业者知识技能的培训，提高他们的整体素质，让他们掌握熟练的工作技能和职业技能，增强他们在社会就业中的竞争力，努力提高他们的收入水平，促使他们不再为了眼前利益而导致参保的不积极。政府还要强调全体公民都有平等参与社会保险的权利。

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Research on Lack of Social Security of City Flow Employees

ZHANG Li－jun，GONG Xiao－jie

(School of Political Science and Public Administration，University of Jinan，Jinan Shandong 250014，China)

Flow employees have the features of low income，high fluidity and unstable，although they have played a large role in the process of urbanization，they has always been kept out of the door of social security system，and at present very few social security system specifically targets at them．This article mainly bases on the social security situation of flow employees，from the aspects of policies and regulations，the sources of social security funding，industry characteristics and security consciousness of flow employees，to analyze the cause of the lackness of social security of this group，and based on this puts forward some countermeasures，eventually completely put the group of flow employees into the current social security system to realize the effective operating of the urban social management，and make their city life more reasonable and orderly．

city flow employees;social security;lackness

book=8,ebook=156

F 406．8

A

(责任编辑:李瑞记)

2012－06－27

教育部人文社会科学项目:城市流动就业者生存状态及社会支持网模式研究(项目编号:09YJA840012);济南市哲学社会科学规划项目:济南市流动人口家庭社会服务需求调查与对策研究”(项目编号:11BSI23)。作者简介:张丽君(1986－)，女，山东潍坊人，济南大学经管学院硕士生，研究方向:社会学。龚晓洁(1963－)，女，江苏常熟人，济南大学经管学院教授，研究方向:社会学、社会工作。。

1673－2103(2012)04－0049－04