基于融资分析的农村基础设施投融资模式探究

2012-08-15吴晓娜贾敬全

淮北师范大学学报(哲学社会科学版) 2012年4期

关键词：财政支出投融资金融机构

吴晓娜，贾敬全

(淮北师范大学 a．经济学院;b．皖北经济与社会发展研究中心，安徽淮北 235000)

基于融资分析的农村基础设施投融资模式探究

吴晓娜a，b，贾敬全a，b

(淮北师范大学 a．经济学院;b．皖北经济与社会发展研究中心，安徽淮北 235000)

农村基础设施建设离不开建设资金的投融资活动。政府财政拨款、金融机构借款、证券市场融资是我国现行农村基础设施的主要融资模式，但存在着政府财政支出力度不够且存在地区差异，农村金融机构未能充分发挥职能，缺乏政府和金融机构以外的符合证券发行条件的投融资主体等问题。政府加大财政支持力度，对各级财政支出份额进行合理规划;农村金融机构创新和改进金融产品和服务水平;推进投融资主体市场化等，将有助于解决现行农村基础设施融资模式存在的问题，为我国农村基础设施建设融通到更多的资金。

农村基础设施;投融资模式;融资分析

国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第四次会议上的《政府工作报告》中提出“十二五”时期的主要目标和任务之一就是继续加强基础设施建设，进一步夯实经济社会发展基础;大力发展现代农业，加快社会主义新农村建设。社会主义新农村的建设必然要求继续全面加强农业农村基础设施的建设，而如何进行农村基础设施建设投融资活动是农村基础设施建设的基础。

一、农村基础设施投融资模式理论分析

(一)农村基础设施

农村基础设施通常是指为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称，包括交通邮电、农田水利、供水供电、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施。农村基础设施按其功能和作用，一般可分为公益性、准公益性和经营性三类。其中，公益性项目具有社会公益性管理和服务功能，该类农村基础设施的投融资目标一般并不是为了获得相应的经济回报，如堤防工程、水土保持、生态建设等;准公益性项目既有社会效益，又有经济效益，其中大部分是以社会效益为主，该类农村基础设施主要为社会公益服务，但也能给投融资主体带来一定的经济回报，如大型灌区节水改造工程等;经营性项目以经济效益为主的项目，投融资主体主要通过该类农村基础设施投融资活动获得投资收益，如水力发电、水上旅游等。

(二)农村基础设施投融资模式

农村基础设施的建设离不开建设资金的投融资过程。农村基础设施投融资模式通常包括农村基础设施投资主体筹措和运用资金的方式和方法，以及组织管理和调节该活动的制度和方式方法。纵观我国基础设施投融资模式的历史演进过程，我国先后经历过政府财政融资、政策性金融融资、市场化项目融资等模式。政府财政融资模式主要是政府通过税收、债券等融资，再以财政拨款等形式投资农村基础设施建设;政策性金融融资模式主要是政策性金融机构等通过债券、吸收存款、外国无偿贷款等融资，再以银行贷款方式投资农村基础设施建设;市场化项目融资模式主要由市场化的投融资主体以项目为基础，通过股票、债券等灵活的市场化行为进行农村基础设施的投融资活动。

在农村基础设施投融资模式研究中，投融资主体如何筹集资金(即融资)和投融资主体如何使用资金(即投资)是研究的主要问题。但融资和投资并不是孤立的，两者是相辅相成的，融资的目的是投资，而投资的前提是融资。融资不仅决定着投资的资金来源，更与投资的效率密切相关，融资的成功与否决定着整个投融资活动能否顺利进行。因此，融资分析是农村基础设施投融资模式研究中的关键问题。

二、我国现行农村基础设施主要融资模式及存在问题

我国农村基础设施融资主要有政府无偿财政拨款、银行业金融机构借款、债券或股权等证券市场融资、农民个人融资等模式，在同一基础设施建设中，投融资主体可能单独，也可能同时使用某几种融资模式。通过这些融资模式的运用，为我国农村基础设施建设广筹资金，对加强我国农村基础设施建设起到重要的作用。然而，事实证明，目前我国农村基础设施投融资总量仍然严重不足，投融资过程中仍然存在着一定的问题，制约着农村基础设施的建设和农村经济的发展。

(一)政府无偿财政拨款:公共财政支持力度和地区差异问题

改革开放以前，我国实行的是完全的计划经济体制，政府无偿的财政拨款基本上是我国农村基础设施融资的唯一渠道和方式。随着市场经济的发展和投融资模式的多样化，政府无偿财政拨款虽然不再是唯一方式，但仍然在农村基础设施融资模式中占有主导地位。然而在公共财政支持力度和地区差异问题上，这种融资模式仍然存在不足。

1．公共财政支持力度仍然有待提高

国家的财政资金本身是有限的，而有限的财政资金如何分配和使用取决于国家的整体规划和部署。长期以来，我国的公共财政支出主要用于国家的重大建设项目，农村基础设施建设资金投入严重不足。随着2005年中央一号文件提出加强农业基础设施建设是当前和今后一个时期的一项重大而紧迫的战略任务，公共财政对农村基础设施建设的支持力度得到了一定程度的提高。根据中国统计年鉴以及国家统计局、财政部公布的有关资料整理，我国农林水事务财政支出占国内生产总值的比重从2007年1．3%逐步增加到2011年2．1%;其中农林水事务财政支出占第一产业国内生产总值的比重从2007年的11．9%增加到2011年20．7%。①根据国家财政部公布的2007年至2011年财政支出决算中全国农林水事务财政支出和国家统计局统计年鉴公布的国内生产总值数据计算整理而来。

然而，从国外的总体情况来看，发达国家对农业的支持总量占当年农业总产值的比重达到30%到50%，②于静，宋清．国外农村基础设施投资管理经验对我国的启示[J]．中国市场，2011，(22):101－103且很大程度都用于农村的基础设施建设，因此，我国财政支出对农村基础设施建设的投资总额仍显不足，公共财政支持力度仍然有待提高。

2．公共财政对农村基础设施的支出很大程度上受地区差异的影响

根据财政部公布的2007到2010年的财政支出决算情况分析，全国农林水事务财政支出从2007年的 3404．70亿元增加到 2010年的8129．58亿元，然而，中央本级的财政支出仅从2007年313．70亿元增加到2010年的 387．89亿元，③根据国家财政部公布的2007年至2010年财政支出决算中全国农林水事务财政支出数据计算整理而来。即中央本级的财政支出一直保持缓慢的增长速度，大部分农林水事务财政支出来源于地方财政支出(包括中央对地方的转移支付)。而中央对地方的转移支付和地方财政支出情况很大程度取决于国家的政策倾斜和该地区的经济发展情况，因此，导致公共财政对农村基础设施的支出很大程度上受地区差异的影响。

(二)银行业金融机构借款:以政策性银行为主，农村金融机构未发挥其优势职能

1979年8月，我国基本建设投资逐步试点由财政拨款改为建设银行贷款，自此部分财政无偿拨款的融资形式逐渐转变成银行的有偿贷款，银行业金融机构借款也逐步成为我国农村基础设施重要融资方式之一。根据中国银行业监督管理委员会公布的2010年报，2010年底，银行业金融机构涉农贷款余额11．8万亿元，①根据国家财政部公布的2007年至2011年财政支出决算中全国农林水事务财政支出和国家统计局统计年鉴公布的国内生产总值数据计算整理而来。远远超过了前述财政无偿拨款形式的融资规模。

在具有涉农贷款的金融机构中，以支持农村基础设施建设为主的主要是中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行。根据中国农业发展银行2010年报，2010年中国农业发展银行累计发放农村基础设施建设贷款600．17亿元，支持项目477个;推出新农村建设贷款新产品，农业农村基础设施建设中长期贷款年末贷款余额4682．4亿元，支持项目1609个。②中国农业发展银行2010年年报数据。根据国家开发银行2010年报，2010年国家开发银行发放新农村建设和县域贷款人民币1824亿元，其中63%投向农村公路网络、电网、饮水等农村基础设施建设。截止2010年末，农、林、水利行业贷款余额人民币1122亿元。③国家开发银行2010年年报数据。此外，中国农业银行虽然也有农村基础设施建设贷款，但仅用于中央和省级财政主导投资建设的农村基础设施建设项目，财政承诺全额偿还本息的贷款，无法满足更多的农村基础设施建设项目。

农村金融机构作为最贴近农村农民身边的金融机构，理应在农村基础设施建设中发挥其优势职能。然而，事实上它是否为农村基础设施建设提供了足够的支持呢?根据中国银行业监督管理委员会公布的2010年报，截至2010年底，全国共组建新型农村金融机构395家，其中村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家。这些新型农村金融机构86．7%的资金投向”三农”和小企业，累计发放小企业贷款3．1万笔、贷款余额313．8亿元，占比52．2%;农户贷款累计 23．7万笔、贷款余额 207．4亿元，占比34．5%。④中国银行业监督管理委员会2010年年报数据。从以上统计资料中可以看出，农村金融机构的业务范围主要以满足小企业和农户贷款为主，无法为农村基础设施提供长期、稳定、大量的资金。

(三)证券市场融资:缺乏政府和金融机构以外的符合证券发行条件的投融资主体

在证券市场上，通过股票、债券等有价证券融通资金，能够更广泛更大限度地吸收民间资本和外资。1985年《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中提到，省、自治区、直辖市政府，可以在国家批准的数额内，根据交通建设计划，量力发行部分公路、航道债券。此后，证券市场融资也逐步成为我国农村基础设施建设资金的重要来源之一。

然而，在农村基础设施建设方面，由于缺少符合证券发行条件的投融资主体，基本上由政府和金融机构通过证券市场融通资金后，再以财政拨款或银行业金融机构贷款投资到农村基础设施建设。根据中国人民银行发布的2011年金融市场运行情况显示，2011年债券市场累计发行人民币债券7．8万亿元，其中，财政部发行债券1．7万亿元(包括地方政府债券2000亿元);央行票据发行1．4万亿元;国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行发行债券2．0万亿元;金融债券发行3529亿元;公司信用债券2．2万亿元。⑤中国人民银行发布的《2011年金融市场运行情况》数据。从资料中可以看出，目前市场上的债券种类主要是政府债券、银行业金融机构债券和公司债券。政府债券和银行业金融构债券发行筹集的资金，最终构成了政府无偿财政拨款和银行业金融机构贷款的融资形式。而公司信用债券的发行只能是符合债券发行条件的股份有限公司和有限责任公司。农村基础设施建设缺乏除政府和金融机构以外的市场化主体，一方面使得农村基础设施建设难以筹集到政府和金融机构以外的社会资金，另一方面，也使得农村基础设施的投融资过程缺乏市场监督和激励，导致投融资绩效不佳。

三、完善我国农村基础设施融资模式的建议

(一)继续加大公共财政支持力度，合理规划各级财政支出份额

农村经济发展是我国经济发展的薄弱环节，而农村基础设施建设是农村经济发展的重要保障。国内外的实践都证明，要发展农村经济，加强农村基础设施建设，首当其冲的就是公共财政支持。因此，我国应坚持财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，尤其是公益性农村基础设施建设。我国应当参考经济发达国家的财政支农情况，并结合我国的国情，继续加大公共财政支出对农村基础设施建设的支持力度，争取能够逐步接近国外的先进水平。

在加大财政支持力度的同时，更要做好各级财政支出比例的合理的规划。具体可以先对各地区农村基础设施财政支出总额进行预算;再根据各地区经济发展水平和财政支出能力，确定地方财政支出份额;最后，按其差额，确定中央财政支出的份额。通过这种事先的规划，可以使地方财政支出困难地区的农村基础设施建设同样有足够合理的公共财政支持。

(二)提升农村金融机构的服务水平，为农村基础设施建设搭建良好的融资平台

农村金融机构主要包括农村信用社、农村合作银行、农村商业银行、村镇银行、农村资金互助社等。农村金融机构容易深入农村，最了解当地农村经济的特点和发展需求，通过农村金融机构搭建融资平台，能够为农村基础设施建设提供更及时和准确的服务。我国应当继续推动完善农村金融扶持政策，创新农村金融机构、产品和服务，引导农民专业合作社规范开展信用合作，探索满足农村金融需求有效办法。农村金融机构应该根据农村经济建设的实际需要，不断增加服务产品，改进服务模式。比如，农村金融机构可以充当某些农村基础设施建设的投融资主体，通过发行债券等方式从发达的金融市场融资吸引社会资本参与农村基础设施建设。

(三)建立市场化的投融资主体，引入科学的投融资决策机制

建立市场化的投融资主体是城市基础设施建设的成功经验。1988年国务院印发国家计委提出的《关于投资管理体制的近期改革方案》，要求成立投资公司，标志着投融资体制改革开始重视发挥市场的作用，此后，城市基础设施逐步进入市场化运作阶段。城市基础设施领域的开放和市场化的改革，给投资者提供了广阔的投资空间，吸引了众多资金富余的各类社会投资者，为城市基础设施建设提供了大量资金，大大促进了城市基础设施的发展。目前，随着党和国家对农村基础设施建设的大力支持，农村基础设施建设的社会关注度也日益增强，对国内外投资者的吸引力也日益增强。建立市场化的农村基础设施投融资主体，既能相对减轻国家的财政负担，又能满足大量投资者的投资需求，更能为农村基础设施建设争取更多的资金支持。

建立市场化的投融资主体之外，还应引入科学的投融资决策机制，提高农村基础设施建设的投融资绩效，用投资效益来吸引社会投资者。具体来说，可以基于投资产生的未来现金流量、未来收益与风险评估、获利能力确定融资项目、融资规模、时间、期限;并结合各项农村基础设施的特点、财政预算、市场环境确定具体的投融资模式。

[1]中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴－2010[M]．北京:中国统计出版社，2010．

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F127

2095－0683(2012)04－0062－04

2012－05－03

安徽省高校人文社科重点研究基地招标项目 (SK2012B598);安徽省教育厅人文社会科学研究项目(2010SK599)