《烟草控制框架公约》第11条对我国烟草制品包装的影响及对策研究

倪凌波

(上海烟草集团有限责任公司，上海200082)

《烟草控制框架公约》第11条对我国烟草制品包装的影响及对策研究

倪凌波

(上海烟草集团有限责任公司，上海200082)

《烟草控制框架公约》是在世界卫生组织主持下通过的第一份国际条约，第11条对烟草制品包装和标签作出详尽而严格的规定。为了履行公约义务，我国对现有相关立法进行调整和完善，通过制定《境内卷烟包装标识的规定》等国内法，总体达到《公约》的要求。我国烟草行业要将“做精做强”作为应对《公约》的最根本的措施，积极应对挑战，在挑战中求发展。

烟草控制框架公约;包装;对策

包装设计是创立卷烟品牌的重要环节，也是卷烟的有效广告途径。卷烟包装是实现卷烟产品价值和使用价值，并增加其附加值的一种重要手段。成功的包装设计可以使卷烟品牌生动、鲜明、突出，易于消费者识别记忆，方便营销传播［1］。《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)是在世界卫生组织主持下谈判制定的第一份国际条约，自2006年1月9日起在我国正式生效。《公约》第11条针对烟草制品的包装和标签作出框架性、原则性的规定，第三届缔约方会议通过了《烟草制品包装和标签实施指南》(以下简称《实施指南》)［2］，为《公约》第11条的执行提供指导和帮助。因此，有必要就该条对于我国烟草制品包装和标签制度的影响进行研究分析。

一、《公约》与《实施指南》对烟草制品包装和标签的规定

《公约》作为典型的国际条约，经过我国政府签署并批准，对我国具有完全的法律拘束力。《公约》第11条对于烟草制品的包装和标签主要作出了以下规定:

1．禁止使用具有误导性或欺骗性的包装和标签。《公约》规定，烟草制品包装和标签不得以任何虚假、误导、欺骗或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段推销一种烟草制品，包括直接或间接产生某一烟草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象的任何词语、描述、商标、图形或任何其他标志。禁止使用“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等词语，以及诸如“超”、“极”或类似误导消费者的词语。

2．烟草制品包装必须使用健康警语。精心设计的健康警语和信息是说明健康风险和减少烟草使用的一系列有效措施的一部分。《公约》规定，烟草制品的包装和标签上必须带有说明烟草使用有害后果的健康警语，并可包括其他适宜信息。这些警语和信息包括:(1)应经国家主管当局批准。(2)应轮换使用。轮换使用的目的在于保持健康警语的新颖效果。有证据表明，健康警语不断重复，效果随着时间推移而下降，改变健康警语和信息可以带来效果的提高。健康警语的轮换以及其编排和设计的改变，对保持醒目和加强效果非常重要。(3)应大而明确、醒目和清晰。(4)宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30%。此外，《公约》第11条规定，健康警语可(May)采取图像形式。这是一项建议性的规定，缔约方有权自由裁量是否采用。

3．烟草制品包装必须包含烟草制品成分和燃烧释放物信息。

4．警语的语言应采用一种或多种主要语言，警语应出现在烟草制品每盒和单位包装及任何外部包装和标签上。

《公约》作为“框架公约”，内容多为框架性、原则性的规定，第5．4条、第7条授权缔约方制定实施条款规定的适宜指南。2008年11月，缔约方会议在第三届会议上通过了针对《公约》第11条的《实施指南》。需要特别指出的是，《公约》和《实施指南》的法律效力具有显著差异。《公约》属于具有拘束力的国际条约，规定的义务对我国具有强制性。而《实施指南》不是国际条约，不具有法律拘束力。理由和依据包括:第一，《公约》未明确《实施指南》的法律效力，这与《公约》明确规定议定书的法律效力的做法有明显差异。第二，《实施指南》不需要、也没有经我国签署、批准。而按照国际条约法的一般原理，缔约方需要通过签署和批准的方式表示愿意接受条约拘束，才会承担相应的法律义务。第三，《实施指南》的措辞和用语表明仅具有指导和建议的功能。较之《公约》频繁使用“应当”(Shall)表示一种强制效力，《实施指南》的措辞多为“宜”(Should)①用语“Shall”和“Should”两个词语在法律文书上具有不同的含义。“Shall”表示一种绝对的强制效力，被大量应用于国内法律、国际条约和法院判决之中。而“Should”虽然也表示一种责任和义务，但带有一定程度的灵活性和自由裁量。在绝大多数场合意味着“请求性的”(Precatory)，而不是“命令性的”(Mandatory)，自然也就没有法律上的强制效力。Carlos M．Vasquez，Breard，Printz，and the Treaty Power，70 U．COLO．L．REV．1317，1339 n．75(1999)。，“鼓励”(Encourage)，“积极主张”(Urge)，“努力”(Endeavor)，“推荐”(Recommend)和“考虑”(Consider)，而不是“应当”(Shall)。这表明《实施指南》从性质上属于建议和劝告，而非命令和强制。第四，《公约》秘书处和国际控烟组织有力支持《实施指南》不具有法律拘束力的观点。《公约》秘书处曾明确指出，“《实施指南》构成由一个国际机构通过的一项非约束性文书，帮助各国解决国家层面或国际层面的具体问题”［3］。国际控烟组织框架公约联盟(Framework Convention Alliance)将《实施指南》称为“协助缔约方在实践中更好的履行公约义务的原理和建议(Principles and Recommendations)”［4］。以上共同表明《实施指南》不具有法律拘束力的性质。

尽管《实施指南》不具有法律拘束力，但能够对缔约方的控烟活动提供详细、可操作的建议和参考，为衡量缔约方履行国际法上烟草控制义务的状况设立标准和指南。如《实施指南》建议缔约方进一步考虑，在每一盒和每一单位包装的正面和背面而不只是在一面使用健康警语，以确保警语高度醒目;在主要可见部分，尤其是在主要可见部分的上端而不是下端，以提高醒目程度;在正常打开烟盒时不总是影响或遮盖健康警语的文字和图像。甚至要求缔约方考虑在警语位置问题上采取其他创新措施，如将健康警语和信息印在香烟过滤嘴外层和其他相关材料上。又如，《实施指南》建议缔约方考虑健康警语覆盖50%以上主要可见部分，并力争覆盖尽可能多的主要可见部分。健康警语和信息以清晰可见的大号加粗字印刷，字体和颜色有助于增加整体的醒目和可读性。然而，《实施指南》的规定不具有强制性，缔约方有权自由决定是否采用。

二、《公约》缔约方对烟草制品包装和标签条款的履约概况

根据《公约》要求，缔约方需要在公约对该缔约方生效后的第二年、第五年和第八年依次提交三份履约报告。最新的2010年全球进展报告［5］由公约秘书处编写并向缔约方会议提交，包含135个缔约方的首次报告和30个缔约方的第二次报告，较为全面客观地反映出缔约方在烟草制品包装和标签方面的履约现状。各缔约方的履约进展主要包括:

(一)警语应轮换使用

欧洲区域要求轮换使用警语的比例最高，非洲区域最低。澳大利亚法律规定两套警语，每套7个，两套警语轮换使用，每12个月轮换一次。加拿大作为第一个在卷烟包装上采用健康警语的国家共有16个警语标签。巴西2008年通过了第三套10个图像，并于2009年投入使用，要求同时或连续展示警语。警语必须至少每5个月更换一次［6］。而在第二次履约报告中，仍有10%的缔约方未要求使用健康警语，20%的缔约方未规定警语应轮换使用。

(二)警语占据面积不少于主要可见部分的30%

约1/4的缔约方要求警语占据主要可见部分的50%或以上。其中，美洲区域的比例最高。澳大利亚要求健康警语占所有卷烟包装正面的75%和背面的90%［7］;巴西自2001年起要求卷烟包装上的健康警语占包装正面或者背面的100%;欧盟②《公约》的缔约方包括:世界卫生组织所有会员国;非世界卫生组织会员国但系联合国成员国的任何国家;区域经济一体化组织。因此，欧盟可以成为适格的缔约方。要求健康警语至少占据包装正面的30%～35%，以及包装背面的40% ～50%。而在第二次履约报告中，仍有13%的缔约方未满足警语面积占30%的最低要求。

(三)烟草制品素包装的法律争议

《实施指南》第46条建议缔约方考虑采取措施，只允许以标准颜色和字体(即素包装)显示品牌名称和产品名称，限制或禁止在包装上使用其他标识、颜色、品牌形象或推销文字。这可以增加健康警语引人注目的程度和效果，防止包装转移对警语的注意力。澳大利亚率先推行烟草制品素包装，议会于2011年12月批准了《2011年烟草素包装法》，并拟于2012年10月1日起全面实施。具体要求包括所有烟草制品零售包装必须采用单调的土褐色，不得在零售包装上显示卷烟商标等。这引起国内和国际社会激烈的反应。澳大利亚烟草生产商拟向澳大利亚高等法院提起诉讼，称烟草素包装法剥夺了生产商的标志、商标、包装设计及其他知识产权，且违反澳大利亚宪法第51款所规定的“公平条款”［8］。

总而言之，不同缔约方履行《公约》第11条的进展和态度呈现多样性和复杂性，究其原因，这是由境内烟草业发展程度和经济利益决定的。对于积极甚至超前履行《公约》义务的加拿大、澳大利亚、泰国、巴西等国而言，本国烟草企业不具有全球竞争实力，或者本国没有烟草企业，因此，采用生产难度大的轮换方式与印有视觉冲击很强、甚至令人反感的图片警示的包装来提高进入当地市场的门槛［9］。相反，对于本国烟草企业具有很强的全球竞争实力与资金实力的国家，或者自身经济实力较弱，需要鼓励国际烟草巨头投资以增加税收的国家而言，履行《公约》义务进行烟草控制的态度相对消极。总体看来，缔约方在履行《公约》第11条方面已取得显著的进展。

三、我国关于烟草制品包装和标签的法律分析

我国现行法律对于禁止使用具有误导性或欺骗性的包装和标签、健康警语、烟草制品成分和燃烧释放物信息、警语的语言以及警语的位置作出一系列规定。具体规范烟草制品包装的法律法规包括《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《境内卷烟包装标识的规定》、《国家烟草专卖局办公室关于境内卷烟包装标识规定中有关条文解释和审核要求的通知》、《国家烟草专卖局关于规范境内销售卷烟包装标识的规定》、《国家烟草专卖局关于规范卷烟包装体上有关警句标注的通知》等。其中，2009年1月1日起施行的《境内卷烟包装标识的规定》将《公约》第11条的全部义务转化成了国内法规定。

具体来看，(1)规定了两组中英文对应的健康警语，要求在卷烟的条、盒包装上每年轮流或同时使用。(2)原则性规定“健康警语应明确、清晰和醒目，易于识别”，同时规定，①警语区域……底色采用原商标的底色(纹);如果警语区的底色采用了原商标的底色(纹)，则必须用与底色(纹)有明显颜色差异的分割线(或框)将警语区清晰划出。②(警语)中文字体高度不得小于2．0mm，英文不得大于相应汉字。③警语颜色采用与警语区域底色有一定差异的色组。(3)规定警语区域所占面积不应小于其所在面的30%。(4)规定健康警语应位于卷烟条、盒包装正面和背面。

2011年8月，中国烟草总公司对于烟草制品的包装和标签作出了更加严格的规定，在《关于进一步加大卷烟包装警语标识力度的通知》中，要求卷烟生产企业加大警语字号，撤销英文警语，警语字体与警语区背景色差要足够明显、醒目。卷烟条包的字体高度不小于6．5毫米，卷烟盒包的字体高度不小于4毫米;撤销的英文警语以另一套中文警语替代。

自2012年4月1日起，境内生产和销售的卷烟一律采用新的卷烟包装标识。上海烟草集团积极响应号召，“大中华”卷烟健康警语的字号明显放大，在烟包和条盒的正反面，均有中文写有“吸烟有害健康”、“戒烟可减少对健康的危害”两行健康警语，不再使用英文文本。警语采用黄色，与背景的正红色形成强烈的对比和反差，符合“大而明确、醒目和清晰”的要求。

由此可见，我国严格遵守《公约》的规定，积极采取措施，通过新增或修改国内法的方式，对现有国内烟草制品包装和标签的立法进行调整和完善，总体达到了《公约》的要求。

尽管我国认真负责地履行了《公约》规定的责任和义务，但有些专家学者和一些控烟团体和个人简单引用《实施指南》提出的建议和措施，片面指责我国没有认真履行《公约》规定。

这种指责缺乏法律依据和事实基础，如上文所述，《实施指南》不具有法律拘束力，规定不具有强制性。我们也应当看到，我国现有烟草制品的包装和标签仍存在亟待改进之处。比如，警语仅有“吸烟有害健康”、“戒烟可减少对健康的危害”和“尽早戒烟有害健康”，没有指出吸烟可以导致的具体危险，无法让吸烟者和潜在的吸烟者、非吸烟者感知明确、强烈的吸烟与健康的关系。又如，我国现行立法并未规定违反烟草制品包装和标签规定应承担的法律责任，缺乏罚则导致法律的执行力和震慑力大打折扣。

四、我国烟草行业应对烟草制品包装和标签条款的策略分析

《公约》的实施对于我国烟草行业的发展既有机遇又有挑战。按照《公约》的倡导性要求，如警语和相关信息占卷烟产品包装主要可见部分的50%，将打乱我国卷烟包装传统设计的固有位置，破坏了烟标图案的和谐性［10］，这将对卷烟产品的品牌内涵、包装设计和商标生产产生极大影响，可能会造成消费者对卷烟品牌认知的模糊。

《公约》的实施对我国烟草行业的发展也是一种机遇，将推动烟草科技的发展，促进低危害烟草制品的开发，从而推进我国烟草业开展科技创新，增强总体竞争力。对此，烟草业应当提高对《公约》的认知程度，自觉地参与到控制烟草的进程中来，支持和配合政府活动，积极应对挑战。

(一)主动承担控烟义务，努力树立企业良好社会形象

在控烟的大环境下，烟草业应积极地向社会公众普及《公约》的知识，自觉地参与控制烟草的活动和进程。首先，应树立自己诚信、低调的形象，努力赢得公众对烟草业的理解;其次，应积极捐助动植物保护、环境改善、疾病控制与预防、救助弱势群体等公益和慈善事业，以此减少反对烟草的社会压力;再次，应在医疗机构推广戒烟门诊、热线等等戒烟服务，以创建无吸烟学校、无吸烟医疗卫生单位、无吸烟政府机关办公楼为重点，开展预防青少年吸烟和公共场所禁止吸烟工作，开展创建无烟草广告城市活动［11］。笔者建议，我国烟草业尽快建立专业的公共关系机构，负责统一处理烟草业社会形象方面的工作。

(二)调整卷烟包装及商标设计

对重点培育发展的卷烟品牌，其商标和包装应当尽快进行改进，公约已经倡导警语面积宜占据主要可见部分的50%或以上，以后不排除将其变成强制性规定的可能性。卷烟生产企业应该抓紧时间，一方面，在烟标设计上有所准备，为将来可能发生的改变预留一定的空间，以保证延续该产品在消费者心目中的品牌形象;另一方面，可采用一些较为积极的措施，如主动印制健康警语，逐步加大面积，使消费者对50%的健康警语面积有充分的心理准备。

(三)提高市场竞争力，降低卷烟包装成本

卷烟包装成本的降低有利于提高市场竞争力。降低包装成本主要可以通过以下途径:

第一，实行品牌整合。警语制度的推行将削弱众多缺少知名度的品牌外在的差异性，有利于促进卷烟生产企业减少牌号，扩大单牌号的规模［12］，从而提高市场竞争力，也为降低成本奠定必要的基础。

第二，导入绿色包装理念。绿色包装设计的原则是简单化包装设计、轻量化包装设计、材料单一化设计、可循环再生包装设计、重复使用包装设计、可降解腐化包装设计。简化条包，降低成本是卷烟发展的趋势。如果低档烟采用无条盒透明包装或软条纸包装，可大幅度地降低生产成本，实现扭亏为盈［13］。

总而言之，将我国卷烟品牌做精做强是应对《公约》最根本的措施。打造品牌知名度大、市场占有率高、技术含量高、具有价格竞争力的大品牌，是我国烟草行业持续发展的基础。

［1］万英．实例谈包装设计与品牌塑造［J］．湖南包装，2007，(4)．

［2］世界卫生组织《烟草控制框架公约》关于烟草制品的包装和标签的第11条的实施指南(FCTC/COP3(10)号决定)［EB/OL］．［2012 －05 － 28］．http://apps．who．int/gb/fctc/PDF/cop3/FCTC_COP3_DIV3 － ch．pdf．

［3］世界卫生组织，烟草控制框架公约，公约中确定由缔约方会议考虑的其他事项—为实施第7条和第9条拟定准则及拟定议定书［EB/OL］．［2012－04－02］．http://apps．who．int/gb/fctc/C/C_cop1．htm，A/FCTC/COP/1/INF．DOC．/3．

［4］Framework Convention Alliance．Hold Your Government Accountable:Using the Guidelines for FCTC Implementation［EB/OL］．［2012 － 04 －02］．http://www．fctc．org/dmdocuments/FCA_guidelines_booklet．pdf．

［5］2010 Global Progress Report on Implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control［EB/OL］．［2012 －05 －28］．http://www．who．int/fctc/reporting/summary_analysis/zh/index．html．

［6］BRAZIL － Health Warnings on Tobacco Products－ 2009［EB/OL］．［2012 － 05 － 28］．http://www．inca．gov．br/tabagismo/publicacoes/livro_advertencia_ingles．pdf．

［7］Australian government．Department of Health and Ageing．New tobacco graphic health warnings［EB/OL］．［2012 －05 － 28］．http://www．yourhealth．gov．au/internet/yourhealth/publishing．nsf/Content/tobacco － label－ images．

［8］烟草品牌厂商就简装包装法向澳高等法院提起诉讼［EB/OL］．［2012 － 05 － 28］．http://www．ipr．gov．cn/guojiiprarticle/guojiipr/guobiehj/gbhjnews/201204/1289 142_1．html．

［9］邢军，雷樟泉，刘锋，赵百东，马建伟，胡清源．世界各国卷烟包装标识现状与分析［J］．烟草科技，2008，(6)．

［10］赵文侠，张保国．浅析《烟草控制框架公约》对我国卷烟商标的影响［J］．中国烟草学报，2006，(1)．

［11］郑富钢，赵百东，程永照．《烟草控制框架公约》履约前基本情况调查报告和履约思路的思考［J］．中国烟草学报，2005，(1)．

［12］赵百东．《烟草控制框架公约》研究——主要内容、对烟草业的影响和需采取的措施［J］．中国烟草学报，2003，(4)．

［13］段宁东．《烟草控制框架公约》包装及警语规定对烟草包装的影响［J］．印刷世界，2004，(12)．

An Analysis of the Impact of Packaging of Tobacco Products under Article 11 of Framework Convention on Tobacco Control and the Countermeasures

NI Ling-bo

Framework Convention on Tobacco Control is the first international treaty organized by International Health Organization．Article 11 stipulates the specific and strict requirements in respect of packaging and labelling of tobacco products．In order to perform the obligations under FCTC，China has modified the relevant national laws，formulated new laws including Regulations on Packaging and Labelling of Tobacco Products within the Territory of the People’s Republic of China，and satisfied the requirements of FCTC．Chinese tobacco industry shall take“be expert，be strong”as fundamental countermeasures to FCTC，actively meet the challenges，and make steady progress．

Framework Convention on Tobacco Control;Packaging;Countermeasures

DF96

A

1008－7966(2012)05－0126－04

2012－06－10

倪凌波(1988－)，女，安徽宿州人，干部，复旦大学法律硕士。

［责任编辑:王兰娟］