黄骅市河道管理机制创新实践与体会

张海青

(黄骅市水利工程管理站,河北 黄骅 061100)

近年来,随着洪水发生的几率降低、水资源减少以及市场经济意识的影响,在我国特别是北方地区水利工程尤其是河道的管理存在许多问题,出现了淤积与损毁严重、年久失修等现象,为此,国家提出了“加快水利发展,切实增强水利支撑保障能力,实现水资源可持续利用”的战略决策。河道作为重要的水利基础设施,是构筑防洪安全体系,改善区域环境的核心要素,事关人民群众的生命财产安全、经济社会发展大局及和谐社会建设,因此,搞好河道管理甚为重要。

1 河道管理存在的问题及原因

黄骅市地处河北省东南部,东邻渤海,西靠沧州,北倚天津,南接海兴、盐山和孟村。境内现有海堤 1道,省市县三级河道 21条(行洪河道 2条,排沥河道 19条),直接入海的河道有 9条,总长 568.2 km,占地面积0.73万 hm2,此外有县管闸站 8座,中型扬水站 3座。

对于上述水利工程的监督管理,在 2006年以前一直处于一种有管有放、想管难管的状态。对于闸站和扬水站,建成后配备了专职管理人员长年驻守,负责设备设施的养护管理,而河道和海堤并无专人管护,只是由工管科的 6名干部职工做一些日常的行政管理,间或发生的毁堤、取土事件,多数只能事后发现,有些是靠被动接受群众举报才知晓。在管理体制改革前的三四年内,水利工程管理中的各种矛盾更加突出,河道堤防管护形势日趋严峻,河道被挖、被毁、被占事件不断增多,河道堤防损毁程度大幅度加重。

造成上述现象的主要原因有 5个方面。一是思想上轻视。由于近些年连续干旱,行洪、排沥河道十有八九均已干涸多年,有些群众甚至包括少数部门领导干部的法律意识、水患意识比较淡薄。实践中有个很深的感受：河道管理的工作量来自乡村群众,而棘手头疼的工作难题往往来自于各级领导和有关部门。二是客观压力大。近年来,党中央、国务院三令五申,多次召开专题会议,就深化改革、严格土地管理制定出台了一系列方针政策和制度措施。从严、从紧控制土地规划利用的大环境,迫使有些领导干部、部门、企业、乡村、建设单位在考虑建设用土时,纷纷把眼睛描准了河道,把手伸向了堤防。三是管理难度大。县(市)级水务局河道管理工作面广、线长、点多,而工作人员严重不足。黄骅市交通局一名道班工只负责 2～3 km的道路管护,而黄骅市的河道长度为 568.2 km,负责管理河道的工管科只有 6名干部职工,即使这些人全部被派往河道进行管理,每人也要负责近 100 km,管理难度大,管理效果也不尽如人意。四是经费紧缺。河道作为水利工程基础设施,财政投入严重不足,水利工程维修养护资金无从列支,河道干涸、淤积严重、设施老化失修、人为破坏不断,一旦泄洪或大的沥涝,极有可能出现洪灾、水患。五是执法难。《水法》作为水法律法规的基本法于 2002年重新做了修订完善,而以其为依据的《防洪法》、《河道管理条例》等水法规却没有及时进行必要的修订、完善,虽无重大矛盾却有不严密之处;水法律法规与《行政许可法》、《行政处罚法》等其他行政法规之间又缺乏必要衔接,导致可能产生歧义,因而造成执法处罚的难以执行,部分案件悬而未决。基层干部群众甚至个别领导干部对水法规的守法意识淡薄,说明在普法宣传上缺乏力度,水行政法律法规没有真正被社会各界、各个层面熟知并遵守。有一个现象应当引起注意,在基层、在农村、在个别领导干部头脑中,较之交通、电力、通讯、土地,水利工作的影响力、严肃性、权威性存在明显弱化。总地说,河道安全形势不容乐观,河道管理重任在肩。

2 拓宽思路,谋求创新发展

2.1 创新机制,挖掘潜力

黄骅市水务局闸站、扬水站管理部门共有职工 21人,主要负责闸、涵、泵、电、房屋等设施的维护工作。近年来,由于工作量在减少,设施闲置,部分职工无所事事。而在河道管理上,568.2 km的河道则只有 6名管理人员。为有效解决人员不足而出现的“管理难”问题,黄骅市水务局创新机制,整合人力资源,充分挖掘和发挥现有人力、物力的潜能,2007年借着《河北省水利工程管理体制改革实施意见》、《沧州市水利工程管理体制改革实施意见》的东风,局党组、局务会反复研究,多次向各方面征求意见,决定将工管科和下属 8个闸站、3个扬水站的干部职工进行编队整合,经市政府批准成立了黄骅市水利工程管理站,建立河段巡查制度。该站设立一个办公室、两个管理分站,下面又划定了 10个巡视点、43个河道责任段。同时,明确了水利工程管理站的主要工作职责：一是负责有关水行政许可工作;二是负责有关行政执法工作;三是负责河道闸站、扬水站等水利设施的日常管理维护;四是担负起河道巡查职责。依据有关水事法律法规和管理制度,将河段管理责任纳入全年目标考核中。为此,为每位河道巡堤员定制了证牌,每人每月增加 100元作为交通、通讯补助,统一印制了巡查日志表卡。到目前,黄骅市以水利工程管理站为中心,以 10个巡视点为辐射,全长 568.2 km的 43个河段都有了责任巡堤员。过去境内河道无专人管护、无力量管好的被动局面基本得以扭转。

2.2 落实人员、经费,稳定队伍

根据河北省水利厅冀水建管便[2006]40号文件精神,水务局严格按照《水利工程管理单位定岗标准(试点)》和《水利工程维修养护定额标准(试点)》对境内河道、闸站、海堤、水库进行定岗定编和工程维修经费测算,以落实人员、经费,稳定队伍。

1)岗位定员测算。根据有关文件精神,黄骅市水利工程管理站设单位负责、行政管理、技术管理、财务与资产管理岗位定员 16人,河道堤防管理岗位定员 91人,海堤管理岗位定员 10人,水闸、扬水站管理岗位定员 33人,合计共 150人。

2)工程维修养护费测算。按照《水利工程维修养护定额标准(试点)》对河道、闸站、海堤、水库进行工程维修养护测算,经测算,2008年度河道堤防、海堤工程维修养护费共 140.84万元,水闸工程维修养护费共17.931万元,泵站工程维修养护费共 65万元,以上 3项合计 173.42万元。

3)两项经费落实情况及经费落实渠道。按照相关政策,经市政府同意,黄骅市水利工程管理站定性为公益性事业单位,2008年、2009年和 2010年连续 3年市财政落实公益性人员基本支出 70万元,落实公益性工程维修养护经费 95万元。

2.3 建章立制,规范管理

在学习有关文件精神和相关单位的经验的基础上,结合黄骅市河道管理工作实际,先后研究制定和出台了《黄骅市水利工程管理实施办法》、《黄骅市水利工程管理实施细则》、《黄骅市水利工程巡查员百分考核奖罚办法》、《黄骅市水利工程巡堤情况报告制度》、《黄骅市水利工程巡堤员上岗考勤制度》、《黄骅市水利工程管理站目标任务分解》、《黄骅市水利工程管理站重大情况问题报告制度》、《黄骅市水利工程管理站重大问题预警处理办法》等多项制度。通过建章立制,以制度化、规范化的建设,促进河道管理走上依法行政、科学管理的正确轨道,力求使河道工程管理有的放矢,有章可循,切实做到既确保河道堤防的有效管护,又能实现依法行政和安全行政的有机统一。

2.4 因地制宜,开发管理河道

充分利用河道资源,因地制宜的实施水面开发、堤段绿化、采砂取土等一系列既合法有附合实际的办法,努力增收。同时约定开发水面和堤段的承包人必须负责好承包河道段的看护和养护工作,减少对该地段派出的巡堤员数量,解决人员和经费的矛盾。

2.5 恢复水利派出所建制

作为国家机器中的重要组成部分,派出所在水行政执法中的法定职能和作用是不可或缺的。在 20世纪90年代,水务局有水利派出所进驻,负责解决水事纠纷和水行政执法,但后来,全省各地驻水利局的水利派出所一律撤掉。2009年,在成立黄骅市水利工程管理站不久,借省水利厅、公安厅、工商局联合执法电视电话会议精神的东风,黄骅市局又积极促成水利派出所的复出,加强了执法力度,切实解决了“执法难”问题。

3 河道管理体制改革的成效

在新体制下,随着工作职责的明确划分,人员、经费的落实,水利派出所的复出以及各项规章制度的贯彻实施,水利工程管理站的工作初见成效。

3.1 加大宣传力度,主动上门服务

新的管理体制建立后,水利工程管理站加大了相关的宣传工作力度。在城市,主动与电台、电视台、报社接洽,分专题举办了 5期普法讲座,大张旗鼓地宣传保护河道光荣、损毁堤防违法。在乡村,利用“三下乡”活动、乡村集市场所等,将整理打印的“明白纸”广泛散发,并在全市 327个村张贴公告。对有关重点建设单位和企业,则改变过去坐等审批的做法,在其开工建设前,将有关法律条款和协商要求、意见主动送达上门,既宣传了法律法规,又理顺了关系。对各级各部门及有关领导,积极采取书面打报告、当面求沟通的形式,努力寻求上级和兄弟部门、乡镇及有关领导对河道管理工作的理解、支持和帮助。

3.2 河道开发效果明显

对于常年有水面的河道,按照既定方案,积极鼓励沿河村民开发养鸭、养鱼产业。目前有南排河、北排河、新石碑河、捷地减河、黄南排干等多条河道对群众实施承包养鱼养鸭;对于适宜绿化的堤段,按照河道绿化管理规定,鼓励沿河群众绿化植树,比较典型的是捷地减河、子牙新河、北排河、南排河、沧浪渠、新黄南排干等。这些被开发利用的河段,水利工程管理站都与承包单位或个人签订协议,明确约定承包人就是该段河道的管理人,负责看护和养护这段河道,节约了水利工程管理站的大量人力。对于淤积严重的河道,按照河北省河道采砂取土管理办法的有关规定,在地形条件和市场条件成熟的地段,把河道清淤和采砂取土有机结合,规范管理,科学实施,既对河道进行了清淤,又解决了土源,还解决了单纯清淤所要支出的费用,一举多得。

3.3 河道损毁案件明显降低

新的管理体制的建立,使全体巡堤员责任明确,任务清楚,增强了责任心,管理工作及时到位,许多取土事件在第一时间得到发现和控制。同时,在水利派出所的配合下,被动管护、想管难管的局面得到改观。2009年、2010年连续两年水事违法案件为零。

3.4 河道安全的社会关注度提高

随着各种水法律法规的宣传普及,各级领导对涉河、涉水、河道安全日益重视。项目引进前,请水务局参与论证和审批把关;项目实施过程中,按照有关规定事先邀请水利专家进行专项设计评估和论证,力求双利双赢。基层乡村干部和普通群众也从内心承认水务局所肩负的法定职责,能够以积极的态度前来申请行政许可,逐步形成了管理与服务的良性互动。社会各界对河道安全的关注程度明显加强。

3.5 水利设施得到维修养护

通过管理体制的改革,为水利工程设施的维修养护提供了保障。一是每年财政有专项维修资金,二是利用采砂取土机会整理河道,三是承包人对各自的承包段自行维护。所以,水利设施得到及时维修、维护,延长了工程使用寿命,最大限度的发挥了水利设施的功效,经济效益和社会效益显著。

4 建议

4.1 重新核定河道划界确权

河道划界确权直接关系到水利工程管理体制改革决策部署的贯彻落实,直接影响到水利工程的保护与管理。基层水利工程及河道管理中的繁重工作量和诸多难题都与界限不清、权属不明有关。虽然河北省于1992年进行了河道的划界确权(所有权、使用权、管理权),但不少县市的工作并没有进行彻底,包括黄骅市,在界限范围内只明确了管理权,而对于所有权和使用权却没有明确的表述,造成在开发和日常的管理中和群众的权属分不清晰,往往产生新的矛盾。因此,建议省水利厅出面再做工作,以政府名义,敦促各级部门采取切实措施,彻底落实河道划界确权。第一方案是实现所有权、使用权和管理权“三权”统一;第二方案是实现所有权与管理权“二权合一”。

4.2 原则确定有偿使用河道的收费标准

随着社会经济的不断发展,河道堤防越来越明显地成为一种资源。河道堤防是法定的水利工程,有偿使用是有关水法规允许的,但具体的费用标准没有明确规定,需要省水利厅统一确定。这里主要涉及 5项：一是在河道管理范围内建设桥梁、码头的费用标准;二是拦河、跨河、临河建设建筑物、构筑物的费用标准;三是跨河、穿河、临河铺设线缆、管道的费用标准;四是利用堤防修筑等级公路的不同费用标准;五是在河道管理范围内进行石油物探、钻井等的费用标准。

[1]满玉佩,等.黄骅县水利志 [M].天津人民出版社,1992.

[2]黄骅市水利工程划界管理规定[Z].1992.

[3]黄骅市人民政府关于水利工程管理体制改革的实施方案[Z].2007.