公共服务视域下流动商贩治理的生态伦理系统建构

石磊

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

公共服务视域下流动商贩治理的生态伦理系统建构

石磊

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

与现代行政理念相适应，现代政府必须是公共服务型政府，因此，流动商贩的治理亦必须以这一理念为出发点。传统的流动商贩治理模式是采取禁止、限制的政策模式，这既不符合人性化生存，亦不利于城市和谐发展，相反，却加剧了城管与流动商贩的矛盾。为解决这一矛盾，同时实现人性化生存与社会和谐发展，有必要从公共服务视角，将生态伦理作为重要因素考虑到流动商贩治理模式当中，并将其视为一个系统。在此基础上明确各方权利与职责，以确保系统能持续、有效、高效地运行。这样，城管与流动商贩的矛盾以及人性化与社会和谐发展的问题就转化为如何在生态伦理系统内实现社会公共利益最大化的资源配置问题。

公共服务；流动商贩；生态伦理；系统建构

公共服务型政府，既是公共行政和现代政府改革的核心理念，也是今后政府职能发展的方向。公共政策如何体现公共服务？一直是行政学探索的热门话题。然而，在以科学发展观为核心的和谐发展价值体系引领之下，生态伦理问题日益受到社会各界的广泛关注，因此，现代社会发展研究应将生态伦理作为考量维度纳入其指标体系。将生态伦理概念引入至行政领域，则体现为生态行政。所谓生态伦理，是指约束人们行为的、按照集体行动逻辑行为的准则[1]P51－P52。公共服务与生态伦理的现代结合成为政府发展的支撑点，共同支配政府决策方式、行为模式以及评价体系，二者融合为现代政府发展提供了新鲜的血液与动力。那么，如何实现二者的融合？最根本的、最有效的方法就是扩大决策主体范围，善于听取各级意见和建议，在社会整体框架内决策。如何做到在社会整体框架内决策？对此，系统论者做了很好的解答。戴维·伊斯顿认为，社会公共成员向政治系统输入“要求”，并不断施加“压力”，政治系统会根据公共要求进行决策，输出结果并进行反馈，这一过程实际上是系统决策过程。[2]同样，对于流动商贩治理，笔者试图以公共服务和生态伦理为基点，在生态伦理系统内构建流动商贩治理的公共服务模式。

一、生态伦理系统的输入系统：流动商贩与城管

流动商贩，是指无固定经营场所、无营业执照、无注册资金且以向市场流动为主要特征的小商小贩群体。城市社会学家帕克认为，城市发展最重要的是要符合人性化生存与发展。[3]对于流动商贩这一游离在社会保障体系之外的群体，笔者将其界定在社会弱势群体的范围内。从道德伦理的角度来看，政府和社会应该给予弱势群体必要的帮助，否则，政府和社会就是不道德的。从公共服务的角度来看，公共领域主体是所有公民而不是政府，政府所起的作用是“服务而不是掌舵”。“服务型政府的所有作为都必须建立在为民兴利和为促进社会发展和稳定上”[4]P408，而在现代城市中，流动商贩恰恰是最需要政府兴利的群体之一。因此，这就要求我们必须改变旧的城市管理体制中对流动商贩打压、限制的政策，通过法律途径将其合法化，维护他们的生存权。相应地，流动商贩与城管承担的角色应纳入到新的生态伦理系统中进行协调。

具体地，按照笔者的设计，城管与流动商贩处在生态系统的输入子系统之中，是公共服务的直接实施者与受益者。在这里，城管不再充当管理者的角色，而是以协调者、监督者的身份对长期拒不服从行业协议的流动摊贩进行劝说、教育或强制服从，并向流动商贩提供合法化途径咨询服务、手续服务以及对注册的流动商贩进行备案，并发放一定的凭证。针对商贩之间的矛盾，城管有义务进行化解，也有权利进行仲裁。仲裁的结果最严重的可以向政府请求注销流动商贩的合法资格，但所有仲裁都应该以充分理由代替任意妄为，对徇私枉法、暴力执法、僭位越法的流动商贩，行业协会依法予以惩处。流动商贩是公共服务的服务客体，是行业协会的契约人，是制度、权力资源的代理人，也是公共服务的坚定支持者，在整个公共服务当中，所有条款、所有工作、所有服务都是针对流动商贩所进行的。流动商贩负有以下义务：主动向社区提出申请备案，注册成功后才能在社区规定的范围内自由经营；流动商贩有义务在社区组织下建立、加入行业协会，通过自由选举产生行业协会负责人，由协会负责人和社区专职人员共同起草协会规则；流动商贩必须严格律己，相互之间有义务监督之责，对违反规定的商贩向行业协会或社区举报，举报者有奖，隐瞒者受罚；流动商贩不能和顾客、过路行人发生冲突，尽量树立自己在顾客和广大市民眼中良好的形象。

城管与流动商贩角色与身份的转变不仅是政府新公共服务理念的要求，也是现代城市和谐发展应有的题中之义。社会和谐才会发展，社会稳定才能繁荣，社会文明才能进步。在输入系统中，城管与流动商贩各自按照所契约的内容行使权力和履行义务，所有的不和谐因素都将被吸纳到系统中进行处理，这样可以避免双方直接冲突。因之所谓输入系统，实际上转化为城管职责输入与流动商贩义务输入，即所有有关城管与流动商贩的信息汇聚成信息流流向决策系统的过程。

二、生态伦理系统的决策（输出）系统：行业协会与社区

生态伦理系统的决策，是按照道德与集体行动逻辑运转的。其核心思想是要构建一种协调各方利益、促进社会和谐发展的决策体系，但应该趋向于关注社会公众与流动商贩的最大利益。决策系统既关注输入信息，又关注决策结果，还接受反馈系统的质疑与责问，在整个生态伦理系统中居主导地位。

新制度经济学理论认为，企业节约成本应实现资源所有者与使用者相分离，而这种关系必须通过签订契约实现。[5]要实现社会利益最大化即和谐程度最高的发展，换句话说，就是要降低社会成本最小化，亦即交易费用最小化。流动商贩的经营权是一种制度资源，它的所有权实际掌握在政府手中，为了降低交易成本，政府必须进行权力寻租。从整个社会角度的理论逻辑来看，交易费用最小时即为资源的管理者和使用者合二为一的时候，因为这时候不存在交易过程，交易费用几乎为零。而作为个体的流动商贩根本不可能掌握这种权力，因此只能通过流动商贩行业协会充当其代理人。笔者设定，一方面，行业协会由流动摊贩自由选举一定数量圈类人员组成，根据输入系统提供的信息，负责制定行业协会的规则，如不得占用车道、人行道，在商业活动中不得与他人发生冲突以及出现服务质量方面问题等，监督这些规则的实施情况，对流动商贩经营情况随机检查。另外，协会负责组织成员进行一定的集中培训，以提高服务素质。同时，协会进行年终评审，以发放问卷的形式进行服务质量调查，对达优者进行一定的精神或物质奖励，不合格者则进行一定的惩罚。行业协会还充当流动摊贩和政府、城管的桥梁，起监督、服务作用等。另一方面，社区必须充当流动商贩行业协会的组织者，与行业协会负责人共同制定该区域的经营协议与规则，充当流动商贩与城管部门交流的枢纽，对流动商贩进行区域性备案，整理后交由城管部门备案，然后直接向政府申请发放经营牌照。社区应向在该区备案的流动商贩提供一定的场域进行经营，并为每块场域配备清洁工人，保证社会环境清洁，清洁工人的劳务费用由政府拨款（亦可由流动商贩共同负担，视情况而定）给社区后转发，社区还必须有专职人员对流动商贩行业协会进行指导、配合、监督、管理，专职人员的工资由地方政府财政负担。社区居委会没有执法权，不得向流动商贩勒索财物或收受贿赂，更不能没收商贩财物。社区通过行业协会协议对流动商贩进行规划管理，在必要时可以配合城市管理部门执行仲裁的职能。

决策系统实际上是在传统管理体制中以两种民间力量替代官方力量，社区的加入增强了这一体系的合法性，因为社区是流动商贩的直接服务和影响的对象，所以它对流动商贩的看法最直接、最真实、也最有说服力；而行业协会作为流动商贩的利益代言人，不仅分担了城管的管理职权，也承担了与社区沟通以及自我监督的任务。简而言之，决策系统实际上就是将政府管理权力分割为外向的社区权力与内向的行业协会权力，以此来化解社会矛盾、促进社会和谐、维护社会稳定的过程。

三、生态伦理系统的反馈系统：政府与市民

在决策系统中，虽然明确了权力的划分，但这种决策是否正确？是否有效？是否合理合法？一切都需要实践进行检验。那谁的意见才是最公正、合理的呢？政府与市民是最重要的评价者，也是系统信息最主要的反馈者。在整个生态伦理系统中，政府不是决策者，也不是控制者，仅仅是系统的响应者和支持者。政府一方面根据决策系统输出的决策，组织对其决策的合法性与科学性进行评估，并对具体实施情况进行随机抽样检测，对有误的信息与决策重新反馈给决策者，要求其进行改正；另一方面对决策系统进行的内部评估进行评价，评判其有效性，对需要重新决策或可以改进的决策重新反馈至行业协会与社区，在行业协会自治基础上由行业协会与社区共同决策。市民则是公共服务的直接评判者，是流动商贩是否合法经营的重要监督者，也是城市管理如何进行的建议者。市民是与流动商贩持续交往的行为个体，对流动商贩提供的服务是否安全卫生、是否方便可靠了如指掌，因此，由市民充当这一角色最为适当。当然，评价的具体操作并不应该由政府和市民来完成，政府只是反馈的督促者和监督者，市民只是反馈受访的对象。行业协会和社区应承担这一义务，动员广大市民参与到对流动商贩的年终评价中来，处理好市民的反馈并及时通报给政府。除了年终评价外，市民可以自由参与流动商贩平时经营活动的信息反馈，即对流动商贩经营是否满意或对社区管理是否满意以及对流动商贩对社区居住环境的不良影响向行业协会、社区、城管、政府直接反映。市民还可以根据实际情况提建议，以促进社区的和谐发展。

反馈系统实际上也充当了输入系统的角色，因为反馈的结果必须通过政府输入到输入系统中去，让城管和流动商贩根据政府的建议作出整改和规划，然后重新作为资源输入到决策系统。必须考虑的是，反馈系统的特殊性在于，它不是建立在流动商贩与政府、城管、社区的集体行动的契约之上的，它不是系统内生而是外在延续，因此，它不受生态伦理的规制，反馈者即市民可能不太愿意充当这一角色，这就要求行业协会与社区采用一定策略。

[1]孙玉娟，王晓为.生态伦理制度运行机制的构建及其作用[J].农业现代化，2010，（1）.

[2][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1998.

[3][美]帕克，等.城市社会学[M].宋俊岭，等译.北京华夏出版社，1987.

[4]吴玉宗.服务型政府:概念、内涵与特点[J].西南民族大学学报，2004，（2）.

[5]程恩富，胡乐明.新制度经济学——现代外国经济学大系丛书[M].北京：经济日报出版社，2005.