地方政府公共关系的建设路径研究

于川

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

地方政府公共关系的建设路径研究

于川

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

公共关系作为一项重要的管理思想和技能，已经在世界范围内被社会各界广泛应用。而我国的公共关系起步较晚，其价值有待于受到政府部门尤其是地方政府的挖掘和重视。当前我国地方政府公共关系存在公关意识不足、职能机构缺失等一系列问题，亟需一条科学的发展道路。

公共关系；政府形象；信息传播

一、地方政府公共关系建设的价值

（一）政府公共关系的含义与功能

政府公共关系，即公共关系的基本理念和实务在政府的行政管理活动中的应用。美国公共关系研究与教育基金会主席R·哈罗博士，在征求了83名公共关系领导人的意见，研究了472个相关定义后，总结出：公共关系是一种特殊的管理功能，它帮助一个组织与其公众之间建立和保持相互沟通、了解，接受与合作的渠道；参与问题和纠纷的处理，将公众的意见传达给管理部门并做出反应；明确与加强为公众利益服务的管理责任；它还作为监视预警系统，帮助管理部门预先做好应变准备，与社会动向保持一致并有效地加以利用。它用调查研究和正确并合乎道德的沟通技术作为其重要手段。

公共关系诞生两百多年来，现已不再局限于最初在私人组织中的应用，而是被介绍到公共部门之中，越来越受到世界各国政府的重视。作为一种新型的行政管理方法，政府公共关系主要具有以下三项功能：

1.塑造政府形象。政府形象是公众对政府本身及其行为的总体印象和综合评价。良好的形象是政府最有价值的无形资产，有助于其赢得公众的信任与支持。塑造和维护外在形象是一切公关活动的出发点。在日常公关活动中，政府可以通过对各形象要素的设计、规划、宣传、推广来提升其知名度和美誉度；在紧急事件中，危机公关则可以弥补和修复受损的政府形象。

2.辅助公共决策。第十届诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙指出：管理就是决策。而决策的核心在于对信息的掌握和运用。公共关系理论认为，组织内的公共关系部门就是要利用各种渠道和网络搜集与组织发展有关的一切信息，为组织决策科学化提供强有力的保证。政府公关部门能在采集、整理、分析信息的基础上，为决策机构提供可供选择的行动方案，从而发挥咨询、论证补充、提供修正意见等辅助决策作用。

3.协调各方关系。任何组织都处在一定的自然和社会环境之中，组织与内外各种环境之间的关系是其生存发展的关键因素。作为社会事务的管理者，政府更是面对着极端复杂的行政环境。通过展开公关活动，处理好内部关系，有助于增强政府的凝聚力，保证政令统一，提升行政效率；取得与外部环境的协调，有利于政令畅通，确保行政目标的实现。

（二）地方政府发展公共关系的意义

地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域内某些社会事务而依法设置的政府单位。相较于中央政府，地方政府的管辖范围、职责权力都更为有限，但是其对于一定范围内的社会管理却更为直接。从公共关系的视角来看，地方政府不仅与大部分外部公众之间的联系更为密切，同时还在中央政府与民众之间充当了沟通桥梁的作用。因此，构建良好的地方政府公共关系具有重要意义。

首先，地方政府公关有助于实现政治民主化。由于地方政府的活动与公民的日常生活直接相关，地方政府的工作会对当地公民的切身利益产生影响，并进而影响他们对政府和国家的态度。因此，当代地方政府已经成为公民参与政治最直接的舞台。政府公共关系强调双向的信息沟通，了解人民的意愿，从而让公众更为广泛和直接地参与对社会事务的管理，同时培养人们的民主意识，提高其参政议政能力。

其次，地方政府公关有助于促进社会和谐。当前我国处于转轨时期，社会各方面利益波动较大，各种矛盾可能比较突出。为及时解决这些矛盾，保持社会的稳定发展，需要地方政府有组织地进行协调性的工作，通过互相沟通，增进理解，寻求支持。从公共关系的角度看，这种发挥了思想工作和宣传工作作用的活动，就是公关活动。

再次，地方政府公关有助于提升行政效率，充分发挥政府的管理职能。一方面，由于机构重叠和职能交叉，多头管理、政令不畅的问题时有发生，政府有待于处理好与内部公众的关系，加强团结，减少内耗，提升效率。另一方面，单一的行政手段难以满足政府应对复杂社会事务的需求，通过公关活动取得外部环境的协调与支持才更有利于政府职能的实现。

二、我国地方政府公共关系的现状

（一）地方政府公共关系的实践

目前我国各地政府开展的公共关系实践主要表现在三个方面：1.相关制度的建设。比如许多城市都设立了市长电话、市长接待日，与市民进行直接沟通，加强政府与群众的联系。2.专题公关活动的开展。如一些大中城市结合地方文化特色，以外树形象、内求发展为目的，运用公共关系策划，举办各具特色的社会活动，提升城市的知名度和吸引力。3.危机公关的运用。例如在2007年的太湖蓝藻事件中，无锡市政府一方面调动各方力量迅速解决水源污染问题，一方面通过有效的公关手段打消市民的顾虑，安抚公众的紧张情绪，从而在危机中树立了良好的政府形象，赢得了广大市民的信任。

（二）地方政府公共关系存在的问题

由于传播到国内的时间不长，地方政府公共关系的发展明显还不充分，主要存在以下几个问题：

1.政府官员的公关意识淡薄。一是对政府公共关系的作用缺乏认识。许多地方官员的心目中尚未树立形象观念，难以自觉利用各种传媒手段对政府形象进行塑造和维护。大部分公务员仍抱有严重的“官本位”思想，还习惯于传统的当官做老爷，在与社会公众或传播媒体打交道时，往往高高在上，发号施令，缺乏为人民服务的意识。二是对公共关系的理解存在偏差。有的认为政府公关无非就是“请客送礼”、“拉关系”、“走后门”；有的认为政府公关就是搞“形象工程”、“面子工程”；有的更是把反腐败和政府形象对立起来，认为被揪出来的腐败分子越多，就越会损害政府形象。

2.政府公关的职能分散。我国大部分地方政府尚未设置独立的公共关系部门，目前可以行使行使公关职能的政府部门包括：综合部门（办公室或办公厅），承担秘书、文书档案、收发信息、协调关系等工作；信访部门（如信访办），受理公众诉求；调研部门（如研究室），负责收集情报、提供咨询；外事部门（如侨办）等。这些机构的设置过于分散，容易造成职责不清，不利于政府公关工作的专业化、科学化。即使有些政府职能部门已设置了公共关系岗位或公共关系秘书，也难以承担起统筹规划公共关系的任务。

3.信息传播存在障碍。政府公关的目标就在于，通过塑造良好的政府形象，取得公众的信任与支持。实现这一目标的前提是保证政府与公众之间畅通无阻的交流和沟通，而目前我国各级政府与公众之间尚未建立其理想的沟通渠道。一方面，政府信息的透明度不高。政府是最大的信息资源的占有者，相关资料统显示，各级政府掌握着80%以上的社会、经济、文化信息以及全部的政策和法律信息。开展政务公开工程多年，却总是雷声大雨点小，公开的内容少、更新慢、质量低，以至被讽为“凡是公开的都不重要，凡是重要的都不能公开”。另一方面，信息反馈制度不完善。例如民众向政府反馈信息的主要形式——信访制度，实际上只是为制约行政机关而设置的一种监督机制，这种形式的交流难以令政府主动、全面地了解民意。

三、地方政府公共关系的建设途径

（一）政府公关机构建设

政府机构中应当设有独立的公共关系部门，统一行使信息情报、决策参谋、宣传外交等各项公关职能。它是一个灵活的组织系统，涉及事务性的工作、技能型的工作和由专家小组承担的非事务性工作，其中非事务性的研究策划工作是专业公共关系活动的核心。如此设置的好处在于：首先，专门的公共关系机构可以凸显公关职能对政府工作的重要作用，有助于在广大地方政府工作人员的心目中树立正确的形象观念和公关意识；其次，统一的职权便于政府公共关系活动的统筹规划和顺利执行，有利于提高政府公关的预见性、科学性；再次，使用专业的公共关系人员从事相关工作也有助于提升政府公关的水平。根据我国的实际情况，可以设想合并民政、调研、信访等部门，组建公共关系局，并参照企业中总经理负责式的公关管理模式，由行政首长领导。这样，既没有增加额外的人员编制，又可以突出政府公共关系工作的重要性。

（二）信息渠道建设

公共关系理论强调“双向对称”的信息沟通模式，即组织通过建立必要渠道把想法和信息传播给公众，同时接收公众的信息反馈，使组织求得双向沟通和对称平衡的生存发展环境。构建地方政府“双向对称”的公共关系模式，一方面要提高政府信息的透明度，一方面要拓展政府了解民意的渠道。为推进政府信息公开，首先应建立主动公开和申请公开制度，实现由“政府公开什么，群众看什么”向“群众想看什么，政府就公开什么”的转变。其次，应实行政务公开评议制度，把政务公开纳入政风、行风评议的范围，实现公众对政务公开工作的监督。再次，应建立相关的责任追究制度，用纪律手段保障政务公开的深入开展。建立多层次的信息反馈渠道，一是要更多地采用民意测验和行政听证的办法，将对民意的了解和分析建立在更科学的基础之上；二是应完善领导干部基层考察制度，将基层调研工作制度化，减少下级的陪同、安排、接待，以便掌握真实的民情；三是要注意发挥新闻媒体的作用，利用各种媒体多方位的信息收集网络，为政府收集社情民意服务。

（三）廉政建设

廉洁在任何时代、任何国家都是公众对政府的一种最基本要求。政府要在社会公众心目中树立起良好的形象，首先必须做好廉政建设。因为只有廉洁的政府才会具有务实、创新的工作作风，才能实现高效的工作效率。我们很难想象，一个腐败的政府如何能够呈现出民主、法治、高效的精神风貌，如何能够在社会公众心目中真正树立起良好的形象。廉洁是对每一个政府工作人员的行为规范，即要求从政人员在金钱和物质面前做到不受贿、不贪污。政府官员腐败不仅使自己的形象毁于一旦，更会直接损害政府的声誉。加强廉政建设、克服官僚主义作风、清除腐败现象和纠正不正之风是完善政府形象的迫切要求。廉政建设要求通过思想教育提高官员廉洁自律的意识，通过法律制度预防、惩治政府官员的腐败行为，通过多种形式的监督，制约政府权力的运行，以期建立教育、制度、监督有机统一的惩治和预防腐败体系。

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