论我国农村土地制度创新

□文/尚小成

（中共新乡市委党校 河南·新乡）

农村土地制度是农村经济制度的基础和核心。这一制度安排的成功与否，不仅关系到农村土地能否得到充分合理利用，关系到农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。农村土地制度的创新主要是农村土地产权制度的变革，改革前，我国农村土地的基本制度安排是土地“集体所有，集中经营”；改革后，变革为土地“集体所有，农户承包经营”，单是这一变革，就带来了农村经济的巨大变化。然而，随着改革的深入，这种新的土地制度安排开始出现问题，最主要的矛盾就是农户分散经营与社会化大生产之间的矛盾。于是，新一轮的农村土地制度创新就产生了，在实践中主要形成了以下几种模式：

一、“两田制”模式

“两田制”是在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下，将集体的土地划分为口粮田和责任田（有些地方叫商品田或经济田）两部分。口粮田按人平均承包，体现社会福利原则；责任田有的按人承包，有的按劳承包，有的实行招标承包。两田制是在家庭承包经营的基础上，对土地承包方式的适当调整。为了使这种承包方式在较长的时期内发挥作用，各地都对两田制的承包期做了适当的规定，一般为10～15年。在承包期内，人口发生变动，一般都采取“两田互补、动账不动地”的办法进行调节。这种调节办法是在农户承包农田总面积不变的前提下，农户增加人口，增加其口粮田，减少等量的责任田；农户减少人口，减少口粮田，增加责任田。两田制这种承包方式，使人地矛盾能够得到适当的缓解。两田制特别是对责任田的招标承包方式，是在农村商品经济不断发展过程中出现的一种承包形式。这种承包形式将竞争机制引入到承包中来，有利于土地的相对集中和采用现代化生产手段，对于加快农业商品化、专业化和现代化进程有着重要意义。“两田制”的早期制度绩效大于其制度缺陷，但农业部课题组（1995）数据表明：“两田制”不一定具有普遍的和长期的适用性，在土地稀缺的地区，“两田制”的制度安排意义不大。

二、土地股份合作制模式

土地股份合作制属于集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实社员土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作制经济组织经营。土地经营收入在扣除必要的集体积累以后，按照社员土地股份进行分配。农村土地股份合作制的基本做法主要有土地折股、合理设置股权、进行产权界定、明确分配方式、确定组织管理机构。就其内在机制而言，农村土地股份合作制是集农民、集体、企业、国家等多元主体利益于一体的一种均衡机制，主要是由于土地增值收益所诱致的一种过渡性的制度安排，有效实现了集体目标和土地使用效率目标的统一。农村土地股份合作制与一般股份合作制相比较，具有特殊性，主要表现在股权构成要素的差异。农地股份合作制主要以土地承包权为股权，但因土地承包权缺乏处置权利，是一项不完全产权，而一般的股份合作制要求股权要素具有完全产权权能，否则股份合作制在经营收益分配和风险机制上对股权的处置难以确定，即土地股份合作制不能体现出“风险共担、利益共享”的经营机制。因此，农地股份合作制以土地承包经营权入股，从股份合作制的成立条件看，其并不具有股份合作制条件，但基于我国农地制度的特殊性和农村经济发展需要，只要不违反《农村土地承包法》，就能实现土地经营机制创新。从这一角度看，农村土地股份合作制不是我国农地制度的长久安排，只不过是为突破当前农村经济发展制度约束瓶颈的一种手段。尽管如此，土地股份合作制度仍然体现出了强大的活力，是当前推动农村土地制度创新的有效手段。农村土地股份合作制的典型例子很多，比较有代表性的当属南海、温岭、苏州、辽中、北京等。

三、“四荒”使用权拍卖模式

农村四荒地是指属于农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩。其流转方式包括招标、拍卖和公开协商。“四荒”使用权拍卖一般发生于西部落后地区，它打破了行政区域界限和所有制界限，而且承包期限长。但有学者意识到，应注意社区成员的平等权利，防止“四荒”使用权被贱卖现象。

四、“股田制”模式

“股田制”是我国在农业经济改革和发展过程中，由“股份制”引申过来的一种形象叫法。所谓“股田制”，也叫做农村土地股份制，是指在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地使用权的基础上，以土地承包合同为依据，以土地收益为基数，以土地承包经营权入股，在农业生产经营中组建股份公司的一种土地经营制度。可见，“股田制”是在坚持农民自愿的前提下，让农民对土地的经营权作价入股，建立股份公司、专业合作社等从事农业生产，实现农业规模化经营。在土地入股过程中，农民凭借土地承包权可拥有“公司”股份，按股分红。“公司”则作为财产的法人主体，将土地既可作为一种价值化的资产直接投入生产经营中实现增值，又可作为一种资本投入实现土地资本经营的企业化、集约化、市场化，从而较好地解决我国目前土地分散经营存在的问题，更有效地合理配置资源，提高农业经济效益，真正使国家、集体、农民三者都找到合理定位和合法的利益保障。广东南海市1992年就开始了土地股份制改革试验，这是我国最早产生的“股田制”，之后，不少地方都进行了“股田制”改革试验，既有成功的经验，也存在着一些问题。2001年北京大学的厉以宁教授提出了在中国广大农村试行“股田制”的设想，引起了我国理论界围绕“股田制”展开的一场热烈的讨论和争论。随着改革的深入，“股田制”理论日益完善，在农村进行“股田制”改革的条件更加成熟。

以上介绍了我国农村土地制度改革中的四种创新模式，并作了简单分析，应该说，每一种模式都有其优缺点，适应范围各有不同，不存在最优模式。所以，在改革和创新过程中，我们要根据各地情况，选择适合本地的模式，当然，也可以在上述四种模式之外进行创新，前提是能够带来经济效益的提高。■